基于城市功能提升的棚户区改造研究

庞玉萍

(郑州大学 商学院，河南　郑州　450001)

基于城市功能提升的棚户区改造研究

庞玉萍

(郑州大学 商学院，河南郑州450001)

摘要：棚户区改造不仅是一项民生工程和发展工程，也是通过城市更新，提升城市功能的系统工程。棚户区改造不是简单的房地产开发和推倒重建，而是应将其置于城市整体空间中进行，改造行为应符合城市发展方向和城市功能定位，并作为城市功能提升的手段。国外城市更新发展的实践证明，城市更新只有系统地考虑社会、经济、文化等综合效益和城市发展的方向，才能有效地提升城市功能。在全球化和信息化的持续影响下，我国城市面临着转型发展和功能重新定位，棚户区改造应符合这个城市转型的方向。

关键词：棚户区改造； 城市更新； 城市功能

一、引言

棚户区的改造不仅是一项民生工程，也是一项发展工程。通过棚户区改造，可以改善居民的生活环境和居住条件，提高居民的生活福利水平，同时，通过基础设施的建设、人口的集聚促进投资和消费的增长，从而促进国民经济的增长。我国自改革开放以来，随着生产力的解放和经济的不断发展，城市空间在不断变化，伴随城市发展的是棚户区改造、城中村拆迁等城市更新实践。理论界对此问题进行了跟踪观察、研究。有的学者从规划学的角度考虑物质空间改造，有的学者从经济的角度探讨改造过程中相关者(政府、开发商、拆迁户)的利益博弈与分配问题，而从整个城市空间乃至整个区域的角度来考虑棚户区改造的文献较少。本文正是从整个城市的角度来审视、探讨棚户区改造工作。笔者认为，棚户区改造不能简单地就局部改造而论事，棚户区改造是一项综合的、持续的城市更新过程，应置于城市整体空间进行，顺应城市的转型方向和功能定位，是城市功能提升的重要手段。

二、棚户区改造、城市更新与城市功能之间的关系

我国棚户区的含义是“城市建成区范围内，平房密度大，使用年限久，房屋质量差，人均建筑面积小，基础设施配套不齐全，交通不便利，治安和消防隐患大，环境卫生脏、乱、差的区域及‘城中村’” (百度百科定义)。棚户区改造是指对这些地区重新进行规划、建设。

城市更新是“一种将城市中已经不适应现代化城市生活的地区作必要的有计划的改造活动”(1958，海牙城市研究会)。据此定义可以看出，我国的棚户区改造、新区建设等都是城市更新的具体内容。后文中提到我国的城市更新指的是棚户区改造。

城市功能是指城市在区域社会经济中所承担的任务和发挥的作用(石正方，2002)。学术界通常把城市功能分为政治功能、经济功能、文化功能、社会功能、生态功能等，各种功能相互联系，互相制约，共同构成城市功能的综合体。

城市更新和城市功能之间紧密相关，城市功能转型促进城市更新，城市更新反过来促进城市功能的提升和完善。城市功能是随着社会生产力的进步，分工和专业化的深入而不断变化的。城市功能的每一次转型和提升，都需要城市的物质环境、空间结构、文化社会制度等作相应的调整和更新。恰当的城市更新促进城市功能的转型，不当的城市更新阻碍城市功能的提升。

三、西方国家城市更新的历程——城市功能提升的视角

二战后，西方国家的城市更新大体上经历了以下几个阶段：城市重建(Urban Reconstruction)、城市更新(Urban Renewal)、城市再开发(Urban Redevelopment)，以及城市复兴和文艺复兴(Urban Regeneration、Urban Renaissance)。这些不同阶段以城市功能的转型为导向而有着不同的内容和特点，这些城市更新活动提升和完善了城市功能，见表1。

表1　西方国家城市更新发展阶段和城市功能提升

上述几个阶段大致可以分为两个层次：1970年代之前的“城市物质更新”和之后的“城市综合复兴”。“物质更新”注重对物质空间和形体的改造，如“推倒重建”、大规模开发等，这种改造方式虽然改善了居住条件，但破坏了城市原有的社会肌理和整体功能，1970年代之后，城市更新从单纯的物质空间改造转向关注人文社会、经济转型、生态环境等城市综合更新，即城市的综合复兴。

四、我国棚户区改造存在的问题及未来城市功能转型的方向

(一)我国棚户区改造历程与存在的问题

改革开放以来，我国国民经济迅速发展，传统的城市布局和居住环境已无法适应城市经济发展、居民生活质量提高的要求，以危旧房改造为主的旧城更新活动逐渐展开。到1990年代，随着我国住房、财政制度改革的持续深入，城市的商品房市场和城市新区建设蓬勃开展，城市规模迅速扩大，城中村拆迁改造成为城市更新的主题。

2005年，振兴东北老工业基地战略开始实施，在东北开展了大规模的棚户区改造工程。2008年以来，各地区、各部门将棚户区改造列入城镇保障性安居住房，进行大规模改造。2013年，国务院下发《关于加快棚户区改造工作的意见通知》。文件指出，“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程”，因此要全面推进各类棚户区的改造，要求在2013年～2017年五年间改造各类型棚户区1 000万户。

我国棚户区改造主要存在以下两个问题：一是以物质形态改造为主，忽视社会、经济、环境等方面的综合更新；二是局限于单个项目的规划，进行局部地区的改造，不考虑整个城市空间结构和功能定位，很少考虑区域的发展方向和趋势。

学者们在进行此类问题研究时，立足于民生工程，多从相关政策、补偿标准等角度探讨问题，而很少考虑城市整体功能的提升与发展。

(二)我国未来城市功能转型的方向

从国外城市更新的经验和我国棚户区改造存在的问题来看，城市更新应该超越局部的、单纯物质空间的改造、规划，应该和城市(甚至区域)整体空间、综合社会效应相融合，顺应城市转型和功能定位。那么，如何避免以往城市更新中的问题，真正地把棚户区改造作为城市功能提升的手段，就需要首先了解我国未来城市功能转型的方向。

1．城市—区域地理单元的出现

随着信息化、网络化的进一步普及以及全球化的深入发展，多中心城市—区域(Polycentric Urban Region)成为全球空间重构的重要地域单元(在我国，城市群的概念与之大致匹配)。在这一巨大的地域上，既有以专业化、先进的企业服务为特色的高度集聚的经济形式，也有以劳动密集型低收入制造业为特点的适度集聚形式。在这一地域单元中，中心城市常常从事着生产性服务产业，如金融、咨询、信息处理、商务等活动，而在其外围则分散着承担不同功能的边缘城市。

2．不同功能的边缘城市

中心城市的功能是综合性的，既有经济功能，也有社会、文化、生态等功能，边缘城市因其禀赋资源不同而各具特色，承担不同的功能，如以第二产业为主的生产城市或文化城市、旅游度假城市、科技创意城市、生态城市等。

由于中心城市功能的提高，工厂一般都搬迁到城市远郊，形成以工业为主的生产城市。文化城市以文化为手段，组织城市经济活动和社会网络，打造城市增长极。旅游度假城市是一种建立在休闲、享乐的消费基础上的城市发展模式。创意城市是通过创意对各个行业渗透而形成以创意产业为主导产业体系的城市(Charles Landry,2000；厉无畏，2009)。生态城市是根据生态学原理而建立的自然协调、高效利用、生态良性循环的人类聚居地。

这些各具特色的城市为我国城市棚户区改造提供了方向性坐标，棚户区的改造与开发应符合当地的城市功能转型方向，这样才能取得良好的整体效益。

五、我国棚户区改造的实践——新郑市和庄社区的棚户区改造

新郑市位于河南省中部，是郑州行政区内的县级市，距离郑州市区约40公里。“和庄社区”位于新郑市老城区东南位置，距离新郑市核心商圈2公里，紧邻烟厂大街、炎黄大道、街坊路等城市主干道，交通便利，现有住户326户，人口1 375人，占地面积508亩，住房以一层平房为主，社区内街道狭窄，水电管网等基础设施比较落后。2014年下半年，和庄棚户区改造被列为新郑市城市建设的试点项目。那么如何保证“和庄改造”能够提升新郑市的城市功能，而不仅是简单地推倒重建，这是需要思考和解决的问题。

和庄棚户区改造项目应首先考虑郑州都市区和新郑市的发展与功能定位，然后确定自身的概念规划。

近几年，随着中原经济区上升为国家战略以及郑州航空港综合实验区(首个国家航空经济发展区)的建设，郑州市作为核心城市的作用越来越重要。2014年郑州市政府审批通过“郑州都市区总体规划(2012-2030)”，将郑州市定位为“国家中心城市、国际航空大都市、世界文化旅游名城、中原经济区核心增长区”。都市区规划范围为7 446平方公里，实行城乡统一的规划管理，推进城乡统筹发展。为避免核心城市规模过大，蔓延发展，都市区空间结构采用网络结构形式，即“一主四副”，“一主”即郑州市，“四副”指四个副中心，分别是新郑市、新密市、巩义市和登封市。到2020年，中心城区城市人口控制在450万人以内，城市建设用地控制在400平方公里以内，四个副中心，将承担不同的次区域服务中心的作用。

作为边缘城市的新郑市，特点鲜明，曾被誉为黄帝故里、中华第一古都，境内古迹众多，仅国家重点保护文物单位就有8处，自然要承担郑州市“世界文化旅游名城”的部分功能。郑州航空港区位于郑州市区和新郑市之间(港区是占用一部分新郑市土地而建的)，新郑市毗邻航空港区，地理上的优势为其产业发展带来了新的契机。新郑龙湖镇是名副其实的大学城，区域内有升达经贸管理学院、中原工学院、河南工程学院、河南职工医学院等几十所大学，现有师生数十万人。新郑市城市特点与郑州都市区战略规划相衔接融合，其定位由以前单纯的 “华夏民族寻根拜祖圣地”，改为“以航空机场城、宜居商务城、宜居教育城、宜居文化城为特质，产业特色鲜明，城乡一体融合，社会和谐有序，人民幸福安康，生态持续优化的郑州副中心城市”。

和庄棚户区改造是新郑城市更新系统工程中的一部分，该项目应符合新郑市的城市定位，提升新郑市作为副中心城市的功能。由上述分析可以看出，新郑市未来的发展方向是“文化教育城”“旅游度假地”和“生态城”，和庄社区改造应符合这一定位，所以其概念规划可以确定为“唤醒历史记忆，再现人文情景，弘扬传统文化，打造文化空间”。这个概念规划超越了物质空间改造，综合考虑了城市发展的方向和定位，从而可以进一步提升新郑市的教育功能、文化功能、休闲生活功能及经济功能。

参考文献：

[1]程大林,张京祥.城市更新：超越物质规划的行动与思考[J].城市规划,2004，(2):70-73.

[2]张伟.西方城市更新推动下的文化产业发展研究[D].山东大学,2013.

[3]曲凌雁.更新、再生与复兴——英国1960年代以来城市政策方向变迁[J].国际城市规划,2011，(1):59-65.

[4]刘社建.城市功能转型与功能创新探讨——以上海为例[J].区域经济评论,2013，(2):120-124.

[5]顾朝林.转型发展与未来城市的思考[J].城市规划,2011，(11):23-34.

责任编校：张静，罗红

Study on Reconstruction of Shanty Area in the Perspective of Improving Urban Functions

PANG Yu-ping

(Business School, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Abstract:Reconstruction of shanty area is not only people's livelihood and development project, but also an systemic project of improving urban functions. Reconstruction of shanty area is not simple developing real estate,wheras it is a kind of method of improving urban functions through the practice in accord with the orientation of the urban.The foreign experiences proves that urban renewal need an comprehensive plan including the factors of social, economic, cultural and the direction of urban development. Under the environment of globalization and information, domestic cities need to looking for new orientation, and reconstruction of shanty area should comply with this direction.

Key words:reconstruction of shanty area; urban renewal; urban function

收稿日期：2015-11-22

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究资助项目(2014-GH-422)

作者简介：庞玉萍，女，河南洛阳人，副教授，博士，研究方向为城市与区域经济。

中图分类号：F29

文献标识码：A

文章编号：1007-9734(2016)01-0113-04