完善“镇管社区” 推进基层治理——上海嘉定马陆镇的实践

□ 张敬芬



完善“镇管社区” 推进基层治理
——上海嘉定马陆镇的实践

□ 张敬芬

党的十八大提出“要加快形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障’的社会管理体制”，这是对社会管理的新定位、新要求。随着城市化演进和人口流动与布局的快速变更，嘉定新城（马陆镇）在城市基层社会治理领域面临着前所未有的考验与挑战。为全面加强和创新社会治理，着力破解新形势下完善基层政府与基层群众自治组织分工与合作机制的现实课题，嘉定新城（马陆镇）以“镇管社区”为载体和突破口，加快构建“合作、参与、共享”的社会治理新格局，推进形成了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的社会治理模式，实践中取得了积极成效，提高了社区精细化管理的效率，缓解了多元分化的公共服务需求，体现了社会协同的基层治理方向。

一、完善马陆镇“镇管社区”治理模式的现实意义

2 0 1 4年上海市委一号课题“1+6”文件强调，创新社会治理，重心在城乡社区，关键是体制机制，并提出“加强镇管社区”工作的要求。马陆镇探索的“镇管社区”模式，是指在镇和居（村）委会之间设置社区作为中间治理层，由这个中间治理层承接具体的行政管理和公共服务职能。增加了组织层级，就减少了镇一级的管理幅度。镇管社区模式的核心机制是社区共治，实践逻辑是行政分权与多元合作，改革价值在于推动基层社会治理现代化转型。完善“镇管社区”治理模式的探索实践，是在马陆镇城市区域扩张、开启新一轮建设发展的大背景下应运而生的，是为解决快速城市化带来的一系列社会治理难题而进行的一种制度探索、模式创新，具有重要现实意义。

一是加强基层社会管理和服务的迫切需要。近年来，伴随着郊区城市化与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，新的导入型社区和“城中村”等社区形态多元并存，既使得城市社会管理的广度与难度同步增长，也推动城市基层社会管理体制逐渐从单位制走向社区制。但由于处于社会转型期，城市社会管理体制面临着新旧体制共处的局面，传统体制在实践中的弊端日益暴露。嘉定新城是上海城市总体规划确定的近期重点发展的三座新城之一，将建成以现代服务业、世界级体育休闲产业和高科技产业为核心的现代城市。2011年，嘉定新城与马陆镇合并后，嘉定新城（马陆镇）总面积62.52平方公里，常住人口18万人，其中户籍人口5.07万人，外来人口12.93万。随着嘉定新城（马陆镇）由城镇向城市的发展转型，原来“镇—村（居）”的城镇化管理模式的局限性、滞后性逐步显现，新城核心区社会管理领域的体制缺陷和短板问题日渐突出。突出表现为：社会管理能力与城市化进程不相适应；现行管理体制与社会管理的目标要求不相适应；现有公共服务体系与改善民生要求不相适应。2011年底召开的上海市社区工作会议上，市委、市政府明确提出了“镇管社区”的体制改革要求，2015年初市委“一号课题”1+6文件又提出“加强镇管社区”的要求，因此探索完善以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系，通过管理体制的创新，及时有效地应对社会管理领域出现的各类新情况、新问题，真正使得政府、村（社区）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服务、统筹协调、群众自治五大核心职能，成为当前加强基层治理的迫切需要。

二是适应转型城市社区建设发展的必然要求。嘉定新城经过持续多年的开发建设，核心区内的综合配套设施和硬件配置不断完善，住宅小区、商业街区、大型绿化景观、道路河流、功能性设施等基本建成，人流、车流、物流加速汇聚，城市管理领域扩容增量的趋势日益凸显，城市综合管理工作的广度、幅度和频度也随之猛增。当前，新城核心区已处在由基础建设进入功能提升的转段发展期，即进入由建到管、以管为主的关键阶段，其管理能力水平的高低，将直接影响嘉定新城的形象展现和功能发挥。因此，加快在管理架构、工作体系、队伍支撑、财政保障、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社会治理新机制，构建起重心下移、职能明晰、运作顺畅、资源共享、服务全面、队伍专业的社会管理新格局，以有效确保经济社会平稳有序转型发展，成为现阶段的必然要求和紧迫任务。

三是创新社会治理体系的客观要求。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，社区治理是社会治理体系的重要组成部分，良性的社会生态是和谐社会的主要特征，是促进经济发展、保持政治稳定、发展精神文明的重要纽带和环境条件。当前，随着经济的高速发展，城市功能形态的不断丰富，社会结构的复杂多样，社会心态的普遍失衡，对于任何一个新兴城市而言，最迫切需要解决的问题是建立“主体多元、合作共治”的社会管理框架，在最大限度追求公共利益的基础上，实现对公共事务的规范高效管理。这些都给传统的“街居制”和“镇村制”基层社会管理体制带来严峻的挑战和冲击。因此，完善“镇管社区”彻底突破传统模式，更新理念与举措，已成为新城社会治理的内在要求，必须在体系设计与制度建设上进一步探索实践，更加注重改善民生、权利保障、秩序维护和源头治理，以有效实现“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的目标任务。

二、马陆镇“镇管社区”治理模式实践中的难题

针对过去粗放型的管理体制与快速城市化的现实不适应带来的众多社会治理难题，自2013年8月起，嘉定新城（马陆镇）选择在新城核心区约20平方公里的区域内，按照相对集中、规模适度、效能优先的原则，将区域内4个行政村、6个居委会、15个拟筹建居委会划分形成马陆、陆家、希望等六大社区，每个社区的管辖面积为3—4平方公里，人口约2万人左右，形成了“镇—社区—村居委”的管理架构，取得了积极的治理成效。其核心经验是建立“两委五中心”，构建“主体多元、合作共治”的社会治理框架。

嘉定新城（马陆镇）构建的“镇管社区”理想性的管理框架由三组关系构成：一是党委、政府与社区的领导及派出关系。二是条线部门与社区的关系。三是社区与居委的关系。通过这四个管理主体、三组关系的分工协作，逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与、分类治理”的社会管理体制。其中，专业性、执法性工作由政府或相关条线部门一管到底；社区承担辖区内行政性、地区性、群众性、公益性和社会性事务的管理、协调、服务、监督职能，并继承了镇与居委间的传统惯性的管理和指导关系；居委做好依法履行政策宣传、处理本居住地区居民公共和公益事业、调解居住地区民间纠纷、协助维护治安、向政府反映居民意见，提出要求建议等自治工作，协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育等行政事务工作。

但在实践中发现，“镇管社区”体制架构中的问题处置机制，与理想中的目标仍然存在一定差距，主要表现在以下几方面：

一是对“镇管社区”中的“社区”缺乏制度性的定位。“镇管社区”模式中的“社区”是一个集党务、政务、服务于一体的共治性体制，它既不完全是新增的政府层级，也不是完全的居（村）民自治性平台。目前还没有完善的理论法规为其职能进行定位，“社区”工作的方向不是十分明确。

二是对应“条线部门和社区关系”的“条块”间的责权关系有待明晰。嘉定新城（马陆镇）社会管理事务繁重，作为镇派出机构，社区不具备具体的执法能力，缺乏有效的调控手段。一些社会、经济管理的重要权力，如城管、房管、工商等还都属垂直管理，突出矛盾往往要通过且只能通过综合执法模式才能解决。无论是垂直管理还是综合执法，都造成了条线部门间的职责不清，许多工作推进效率不高。

三是对应“社区和居委关系”的“行政与自治”职能分配有待梳理。从转型期的实际情况来看，社会自治能力还未达到较高水平，“镇管社区”中“社区管理、居委自治”的理想运作模式无法实现，各项治理工作仍然需要政府（社区）主导并提高在基层的行政执行力才能推进落实。只有当居委通过实践完全具备了成熟的治理能力，政府（社区）权力才能得以自然退出。即现阶段社区管理功能与居委自治功能间的比例如何划定，两者间的黄金分割点如何随着经济发展水平、社区实际情况和居委自治能力实现动态移位，尚需要按照实际情况来确定。

四是对应“政府和社区派出关系”延伸出的执行能力有待提高。“镇管社区”中的“社区”是指建制镇作为一级政府，参照城区街居制社区管理方式，在镇域范围内设置的直接管理区域内社会事务，为属地居民有效提供公共服务的基层区域划分。增设社区中间层是马陆镇为解决新形势下社会管理问题的创新举措，旨在通过在政府和居委之间设置一个综合党务、居务、服务等功能的中间管理协调层，来有效实现属地管理和服务的精细化程度。但在实际运行中，虽然社区配备了对应的管理、联勤人员，但既要完成大量上级部门的行政工作又要落实“属地化”辖区日常事务，力量上仍然较显薄弱，仍然将大量行政工作直接布置、落实到居委、筹建组，自治发展受到制约。

三、完善马陆镇“镇管社区”治理模式的思考

镇管社区的核心是构建“主体多元、合作共治”的社会治理框架。即在科学合理划分社区的基础上，将社区作为大型集中居住区“共治”区域单元，而“社区共治”是一次全新的尝试，需要边行边试。如何防止“社区共治”向传统“街区”体制演化，真正培育社区治理能力，通过社区将行政、社会、市场三方协同起来，在社区形成合作共事的互动平台，走出社区共治的新路，仍然是一个值得深入思考和探索的重要课题。为此，在完善“镇管社区”治理模式中应注重把握以下几点。

（一）科学界定治理主体的权责。科学界定治理主体及规范其权责关系的问题，是实现社区治理良性发展的重要前提。在“镇管社区”治理模式改革的基础上，要以“条专块统、政社互动”为基本原则，进一步明确划分“镇、社区、居委”三方治理主体的事、权、责界限，并形成与之配套的工作体系、队伍体系和财政体系。

1.明确社区定位。马陆镇探索的“镇管社区”中的社区层级，是由党委政府参照城区街居制社区管理方式，在镇域范围内设置的直接管理区域内社会事务，为属地居民有效提供公共服务的基层区域划分，它是政府的派出机构，应受政府领导。

2.理顺职能界定。为规范行政权利和行为，构建起各负其责、衔接顺畅、相互配套、合力推进的工作运转体系，要进一步明确“镇、社区、居委”三方治理主体的职责任务。镇党委政府作为领导者，在“镇管社区”体系中，其职能应体现在加强顶层设计，完善制度；加强领导，评估监督；专业指导，协调服务；充分授权，提供保障等方面。社区作为政府的派出机构，应以承接政府对社会的管理职能为主，具体为加强管理、服务、协调、指导、党建等职能。居委会作为基层群众性的自治组织，其职能应体现为加强宣传教育、引导居民自治、进行自我管理服务、指导协调、沟通联系、评议监督等方面。搭建治理主体对社区公共生活合作管理的平台，与各治理主体建立相互尊重、友好、互信、互相支持的伙伴关系，通过参与、协商的方式对社区公共生活实施合作治理。

3.建立组织体系。根据“镇、社区、居委”在“镇管社区”模式中的职能定位，进一步围绕社会管理五大方面，组建工作体系，明确承接机构，完善各类高效快捷的社会事务管理、处置机制，达到推动政府社会管理和公共服务重心下移的目标任务。

（二）把握“三条原则”。 创新“镇管社区”，基点在社区，核心在服务，以“善治”为目标。实现这一目标任务，必须坚持“三条原则”。

1.坚持党的领导。党的领导是完善“镇管社区”的政治保证。要不断改善党领导社会的能力，充分发挥各级党组织在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。不断创建适应新形势需要的社区党建工作的载体与平台，以服务群众为重点，确保社区的和谐与稳定，切实巩固基层党组织为核心的基层政权建设。

2.坚持重心下移。社区要突出向下对应，以社区和群众需求为导向，强化基层社会管理和服务，寓管理于服务之中，在管理中加强群众工作，着力解决好社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题。

3.坚持共同治理。政府应“有所为，有所不为”，逐步向“小政府，大社会”目标转变。各社区要以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，鼓励和引导社会各方更积极、更有效地参与社会管理和服务，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理新机制。

（三）处理好“三个关系”。“镇管社区”模式是嘉定新城（马陆镇）为创新基层治理体系，立足自身功能定位、发展方向和现实条件的一次全新尝试，不可能一蹴而就，实践中尚需处理好三个关系。

1.理想目标与阶段重点的关系。创新社区治理体系也要突出阶段工作重点。需要对社区新体系的运作有个长远规划和通盘考虑，在规划中明确新体制运作过程的阶段时间和节点目标，并根据新体制运作的实际情况和所处的不同阶段，合理确定阶段工作重点。如前一阶段，侧重于社区体制重建；下一步应该边运作，边完善；随着逐步磨合，逐步完善，逐步使新体制步入正常运作。切不可急于求成，一步到位。基层党组织应该按照目标要求积极做好各项工作，夯实基层基础，为实现目标创造必要条件。

2.行政管理和社区“共治”的关系。行政管理与社区共治并不矛盾，管理是单一主体，自上而下，共治是多元主体，上下结合，行政管理是社区共治的一种形式。嘉定新城（马陆镇）镇管社区“虚实结合”的模式特点就是体现实事求是，关键是解决实际问题。当前阶段在探索社区共治的时候，不能一下子弱化行政管理。因此，考虑到新组建的6个社区发展不平衡的实际，行政力量要有序渐退，对于那些自我运行能力相对弱化的社区，有必要拉一把，行政力量应当继续介入，强化管理和服务；反之，对于那些自我运行能力较高、发育较为成熟的社区，行政力量应当自觉及时退出，相关管理和服务交由其他主体运作。防止社区体制向行政体制演化，通过社区平台将行政、社会、市场三方协同起来，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的新局面。

3.体制创新与机制配套的关系。镇管社区模式的核心内容是在镇与居（村）之间设置社区这一中间层，作为基层社会管理服务的基本单元和共治平台。体制创新后，必须对原有事权进行重新划分和调整，形成与新体制相配套、相适应的工作机制。为此，要进一步理顺社区与镇政府、社区与居（村）、社区与群众团体的关系，明确职责界面，理清事权关系，创新运作机制，使社区真正起到政府职能的有效延伸、服务群众的有效载体、联系群众的桥梁纽带作用。

（四）完善社区“共治”机制。发展社会共治是加快政府职能转变、促进社会管理向社会治理，最终达到政府善治目标的必需支撑。为此，要完善以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区社会组织为补充、社区辖地内单位密切配合、社区居民广泛参与的社区管理服务新格局。

1.把培育多元主体作为推进社区治理创新的重要任务。社区组织管理体制的创新，就是要打破行政系统一统天下的局面，从政府管理走向社区治理。要发挥好社会组织参与基层社会管理和服务方面的积极作用，要增加社区委员会和下设党委中的社会力量，通过内部整合行政资源和外部整合社会资源，共同构成一个紧密相关、互相促进的运行体系。

2.树立社区委员会的“权威”。这种权威不是“行政权威”，而是能够解决问题的“协调权威”。社区委员会应该成为政府联系民众的桥梁纽带，成为社区成员意见的表达者、矛盾冲突的协调者和利益的维护者。

3.整合社区资源实现互惠互利。要打破单位和部门的“条条资源”与社区“块块资源”相互割裂、缺乏整合的现状。加强协调，优势互补，让各方面的资源各尽所能，同时，不求所有，但求所用，可以减少重复建设和资源浪费，把有限资金用于其它更需要的地方，节约成本，实现效用最大化。

4.加强制度建设确保共治有序推进。要研究制定社区共治工作制度，完善社区代表会议制度，试行阶段拟以“三议一不议”为原则，即可以商议，可以建议，可以评议，但不作决议。通过民主协商形成共识，用共识代替决议，让社区生活共同体成为每个成员的共同目标来推进各项工作。这种柔性化的方式，各方容易接受。除此，要建立社区委员会及其下设专委的议事运作、民主管理制度，完善“五个一”工作制度和“三级考核”制度，建立社情民意反映机制、意见征询制度、协商沟通及评议监督制度等，使社会协同、公众参与更加有序、规范。实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动局面。

（作者单位：中共上海市嘉定区委党校）