科技创新中心建设与创新人才集聚

○ 中共上海市委组织部人才工作处



科技创新中心建设与创新人才集聚

○ 中共上海市委组织部人才工作处

具有全球影响力的科技创新中心是全球科技创新网络具有较强国际竞争力、具有重要影响力、引领力的节点，是全球新知识、新技术和新产品的创新策源地和产生中心之一，具有创新主体多元活跃、创新资源丰富、创新机制灵活、创新创业文化发达、创新引领效应显著、链接全球创新网络等特征。

上海要在科技创新方面走在全国乃至世界前列，必须在创新实践中发现人才、在创新活动中培育人才、在创新事业中凝聚人才，必须大力培养造就规模宏大、结构合理、素质优良的创新型科技人才。

一、上海在创新人才建设方面的比较优势

上海在创新人才发展方面有基础、有优势。上海作为我国最大的经济中心城市和具有深厚文化底蕴的现代化国际大都市，为创新人才集聚奠定了重要基础。上海高校、科研院所集中，现有普通高等学校68所，其中教育部直属高校8所，“985工程”高校4所，“211工程”高校9所。上海现有国家重点实验室41家、工程（技术）研究中心39家、国家工程实验室11家，集聚了上海光源、转化医学中心、蛋白质中心、肝癌科学等一批重大科技基础设施，中科院上海微系统研究所、中科院上海生命科学院等一批国家级科研院所，中科院上海高等研究院等一批新型科研机构，承担了大量国家重大战略任务，如国家载人航天、探月工程、载人深潜等，一批国家项目如大飞机、北斗导航应用、核电等先后落地，一批重大创新成果如千米级二代高温超导带材、半导体照明等取得突破，产学研用结合紧密，国际学术交流广泛，对人才的吸引力、集聚度相对较高。上海总部经济特征明显，跨国公司地区总部、外资投资性公司和研发中心累计达1168家，这些机构有效促进了资本、人才等创新要素集聚。上海产业基础发达，在一些高端制造业和战略性新兴产业领域走在前面。我们正在打造的具有全球影响力的科技创新中心，将为集聚人才提供更好的机会和平台。

近年来，市委、市政府不断完善政策措施，健全工作机制，建立服务体系，搭建工作平台，本市人才和人才工作具备了一定优势。主要表现为：一是集聚培育了一批高层次人才。截至2013年底，本市党政人才、经营管理人才和专业技术人才总量达到458.07万人，拥有两院院士165人（占全国10.60%），引进中央“千人计划”626人（占全国15%），中央“千人计划”顶尖人才3人（全国共4名），引进上海“千人计划”557人，市领军人才1070人。二是人才国际化水平明显提升。截至2014年底，在沪回国留学人才12万余人，常驻上海外国专家8.8万余人，持有效《外国人就业证》、实际在沪就业外国人7万余人。留学人才在沪创办企业4600余家，注册资金超过6.6亿美元。自2010年起，本市连续4年在“魅力中国——外籍人才眼中最具吸引力的十大城市”评选活动中名列前茅。三是市场配置人才资源的能级不断提高。截至2013年底，全市持证人力资源服务机构1110家，全年实现营业收入1467亿元。中国上海人力资源服务产业园区成为国家人力资源服务标准化示范建设区。招聘、派遣、人力资源外包、培训、人才测评、高级人才寻访、人力资源管理咨询等人才服务业态较为齐备，国有、民营、外资多种所有制共同发展的格局基本形成。四是引才、用才、留才的政策体系基本建立。目前，上海形成了居住证、居住证积分、居转户、直接落户相衔接的国内引才政策和以海外人才居住证（B证）、外国专家证、直接落户、出入境便利为主的海外引才政策。探索实施企业股权和分红激励办法，以及自主创新和科技成果转化分配激励机制。研究建立支持高校教师向企业流动机制，促进产学研人才的交流和深度融合。设立了市级创业投资引导基金、科技信贷风险补偿专项资金、浦发硅谷科技银行，为科技创新企业提供融资服务。五是人才创新实力稳步提升。根据《2013年科技年鉴》统计，2012年本市每百位研发人员人年平均发表国际论文19.25篇，国际论文平均被引15.84篇、被引52.17次，三项指标值位居全国第2位；2013年本市每百万人发明专利授权量在全国位居第2位，PCT国际专利申请量位居全国第4位。六是人才综合服务不断改善。事业发展舞台不断拓展，人才居住、医疗、子女教育等突出问题得到初步缓解，公共服务质量不断提高，创新创业文化氛围不断增强。七是众创空间逐步发展。目前，本市已有创业苗圃71家（累计预孵项目5300多个，49%成功注册）、市级孵化器107家（在孵企业6300多家，毕业2000多家）、加速器13个，涌现了起点创业营、苏河汇、乐波空间等一批新型众创空间，为创业生态体系丰富了服务、增添了活力。

应该说，人才比较优势已成为上海建设具有全球影响力的科技创新中心的重要资源优势。

二、上海在人才集聚制度方面的主要问题

对标全球具有影响力的科技创新中心城市和地区，本市人才集聚制度还存在一系列瓶颈，表现为外籍人才引进政策开放度不够、国内人才引进政策的市场认定机制不健全和人才引进政策服务便捷度不够。

1.外籍人才引进政策开放度不够。上海境外人员占常住人口比例为0.73%，远低于硅谷（硅谷地区2/3以上科学家和工程师出生在美国以外地区）、纽约（36%）、新加坡（33%）等地。缺乏具有国际水准的大师级人物和具有国际竞争力的高层次创新团队。海外人才引进存在的主要问题有：

永久居留证制度门槛高、申请渠道不畅通、流程长。2004年8月15日，公安部、外交部第74号令发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，我国开始实施外国人永久居留制度。但现行人才类永居证申请门槛高（在规定类别的单位内担任副教授、副研究员、副总经理以上）、申请渠道不畅通（缺乏市场认定人才的机制，市场化人才申请永居证仍面临就业单位类别和职务级别限制，居住时限要求较严；重点领域、行业的高层次人才申请永居主要通过政府引才计划或者由省级人民政府推荐的方式，覆盖面窄）、申办流程长（审批权在公安部，从申请到发放需6个月）、发放数量少（目前全国约6000张，本市约2000张，其中本市人才类约占10%，均为中央“千人计划”专家及家属），与大力吸引海外人才、建设国际人才高地的发展目标不相适应，与构建来去自由的引才环境不相匹配。

来沪外国留学生毕业后无法直接留沪就业。近年在沪外国留学生规模不断增加，他们是提高上海人才国际化水平，建设具有全球影响力的科技创新中心的宝贵资源。根据国家现行规定，外国留学生在我国就业需具有两年工作经验，在沪外国留学生毕业后无法直接办理外国人就业证和居留许可。美国、英国、加拿大等国家均将外国留学生作为人才引进的重点，给予2—3年临时工作签证，对留学生具有较强的吸引力，值得借鉴。

R字（人才）签证尚未落地。2013年9月1日颁布的《外国人入境出境管理条例》新增了R字（人才）签证，目前R字签证的对象标准、受理范围、申办程序尚无明确规定。另外，申请人才签证，应当按照规定提交有关人才主管部门出具的证明材料，实际工作中，除“千人计划”等政府引才计划人员外，人才主管部门原则上不出具相关证明材料，直接导致政府引才计划名单以外的高层次人才无法在口岸申请办理人才签证。R字签证引进外国人才的效用有待发挥。

2.国内人才引进政策的市场认定机制不健全。在本市人才户籍引进和居住证积分政策中，职称和技能等级证书仍然是引进人才的重要依据，市场发现、市场评价、市场认可的引才机制尚未有效建立，对创业投资人才、创业人才和科技创新人才的政策倾斜不够。根据市工商联、市统计局对301家企业的调研，41.7%的企业反映现行户籍引进人才评分标准限制了民营企业人才引进。不少企业反映，上海的落户政策存在重生产性企业、轻新模式或研发创新型企业的情况，落户受理上操作偏紧，使“四新”企业人才落户难上加难。北京市对中关村重点企业实行户口定额指标，如腾讯在中关村每年有23个户口指标、百度40个、网易32个，对企业有计划地自主吸引适用人才较为有利。

3.人才引进政策服务便捷度不够。目前，在国内外人才引进政策中还存在重复提交材料、频繁办理签注手续等现象，主要表现为：外国人来沪创新创业，要持有工作许可证明且需在境外申请工作签证，再办理就业证或外国专家证，最后办理工作类居留许可，手续繁琐。对于境外投资人员和创业人员来华没有专门种类的签证和居留许可，有关程序规定较为严格。户籍引进人才申请社区公共户（原集体户口）时，人社部门审批后，公安部门还需申请人提交相同的材料，存在重复审批。申请外国专家证和外国人就业证时存在窗口分隔现象，部分企业只知外国人就业证，而不知外国专家证，部分超过就业年龄的外籍人才未能及时享受办理外国专家证的待遇。外国专家证的有效期短，一次签发的有效期一般为一年，办理续签的手续较为频繁。

三、创新人才集聚制度的总体思路和对策建议

1.实施更积极更开放更有效的海外人才引进政策。一方面积极争取国家支持一些政策在上海先行先试，另一方面在地方事权上优化政策、改进服务，努力构建符合国际惯例、来去自由、高效便捷的海外人才集聚政策。具体包括六方面建议：

一是加大引进外籍专家的力度。深入推进中央和上海“千人计划”，协调推进“海外高层次人才集聚工程”和“雏鹰归巢”计划。完善上海地方“外专千人计划”。与国家“外专千人计划”相对应，设立上海地方“外专千人计划”，作为上海“千人计划”中一个专门针对外国专家的申请资助平台，引进能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的高层次外国专家长期在沪工作。充分发挥本市驻海外联络处、海外学联等组织的作用和网络优势，加大本市急需紧缺的海外高层次人才，尤其是外籍专家的引进力度。扩大博士后工作站、流动站招收外籍博士后规模。出台相关政策，不再强调外籍博士后的工作经历，为其办理工作签证给予政策支持。

二是制定实施细则，推动外籍高层次人才签证落地。建议争取国家人社部、国家外专局授权，由本市制定R字签证的人才类标准，进一步扩大人才签证的申请范围，简化申请手续。对本市人才主管部门认定的外籍高层次人才、上海科技创新职业清单所属单位聘雇的行业高级专业人才或者其他邀请单位出具证明属于高层次人才的外国人，可以在抵达口岸后申请人才签证，入境后可按规定办理居留许可，便于引进外籍人才。

三是放宽外籍高层次人才永久居留证受理条件，拓展申请渠道，简化办理程序。针对该证申请门槛高、渠道不畅通、办理流程长、发放数量少的状况，积极争取公安部支持，以更加开放的姿态，更加市场化的方式，加大外籍高层次人才永久居留证的办理力度，提高对海外高层次人才的吸引力。

对市场化人才申请永久居留证，建立由市场主导、门槛透明简洁的申请渠道。对重点支持的领域、行业引进的外籍人才，畅通从就业居留向永久居留资格的转换机制。授权上海自行制定需给予永久居留便利的人才目录，对经认定的外籍高层次人才，签发5年有效期的工作类居留许可（加注“人才”，并不受目前60周岁年龄限制，工作满3年后，经单位推荐可直接申请在华永久居留）。

四是进一步便利和简化来沪创新创业外国人的入境和居留手续。针对当前外国人就业证、海外人才居住证有效期短，频繁办证带来不便等问题，建议对计划来上海投资或创新创业的外国人，可在抵达口岸后申请私人事务签证，入境后申请私人事务类居留许可（加注“创业”）。对需要长期在沪工作的企业外籍法人代表、外籍高级管理人才、掌握核心技术、关键技术的专业技术人才，以及创业就业满3年且取得突出成绩的，经本市认定后，《外国人就业证》可由原来的1年有效期申请延长至2至5年有效期，公安部门为其办理的工作类居留证件也延长为2至5年。符合外国专家条件的，可优先办理2—5年有效期的《外国专家证》。对于在沪工作的外国人，如其已连续两次申请办理工作类居留许可，未出现违法违规问题的，第三次申请工作类居留许可，可以签发有效期5年以内的工作类居留许可。此外，在现有海外人才居住证（《上海市居住证》B证）制度的基础上，降低科技创新创业人才申请条件，延长上海市海外人才居住证的有效期限最高至10年。

五是开展在沪外国留学生毕业后直接留沪就业试点。在沪外国留学生必须要有两年工作经验才能在我国就业，这一限制性条件导致大批外国留学人才流失。为此，建议积极争取开展外国留学生毕业后在沪创新创业试点。允许具有在上海创新创业意愿的外国留学生，可以凭高等院校毕业证书申请有效期不超过2年的私人事务类居留许可（加注“创业”，进行毕业实习及创新创业活动。在上海地区高校取得硕士及以上学位且在上海自贸区、张江国家自主创新示范区就业的外国留学应届毕业生，经上海自贸区、张江高新区管委会出具证明，可直接到市人力资源和社会保障局、市公安局出入境管理局申请办理外国人就业手续和工作类居留证件。

六是试点出入境创新政策。积极向公安部争取范围更广、力度更大的吸引海外人才的出入境创新政策先行先试，如授权上海市公安出入境管理部门制定港澳台居民特殊人才及家属来上海定居政策并实施审批；试点对已获得永久居留资格或持有工作类居留许可的外籍高层次人才聘雇的家政服务人员签发相应期限的私人事务类居留许可（加注“家政服务”）；试点实施对部分国家人员经上海海陆空各口岸144小时过境免签政策，停留区域为上海、江苏、浙江三省（市）；试点实施乘坐邮轮抵达上海的外国旅游团入境免签政策等。

2.充分发挥户籍政策在国内创新创业人才引进集聚中的激励和导向作用。本市户籍在人才引进中具有重要作用。目前，关键是要在现行居住证积分、居住证转办常住户口、户籍人才引进的政策体系基础上，有效建立起市场发现、市场评价、市场认可的引才机制，对创业、创新人才予以倾斜，积极引进“千里马”，更好地吸引创新创业人才在上海安家落户，使上海成为创新者家园、创业者乐园。

一要突出需求导向，明确重点对象。面向经济社会主战场，对接市场主体需求和城市发展需求，加大对创新创业高端人才和紧缺急需人才的政策倾斜力度。重点引进四类人才：一是符合本市重点发展方向的“四新经济”创业人才，以求激发大众创业的集体活力；二是风险投资人才，通过集聚风险投资人才，引导风险资本集聚，优化创业融资环境；三是市场主体急需的人才，尤其是企业科技和技能人才，包括企业家本身；四是懂技术、懂市场、懂管理的复合型创新创业中介服务人才，形成创业团队、投资人、基金管理人、科技服务团队的规模集聚效应，为科创中心建设提供充足的引领要素和支撑力量。

二要区分评估要素，优化评估机制。明确不同类型人才引进的评价标准、衡量指标，通过体现人才价值和社会贡献的薪酬评价、第三方组织的社会评价、创业孵化器和风险投资机构的筛选机制来评价人才，减少政府主观意志，落实市场主体对人才的最终评价权。建议对创业类人才，主要采用投资评价的方法进行判别，即认可对其投入资源和资金的孵化器、风险投资机构的评价结果，以投资主体的评价结果作为政策突破的衡量条件；对风险投资类人才，主要采用投资评价的方法进行判别，鉴于风险投资类企业（含天使投资、早期股权投资等）规模、属性等方面的多元性和复杂性，建议以实际对外投资的风险资金数额和投资业绩作为政策突破的衡量条件；对企业科技和技能类人才，主要采用薪酬评价（社会贡献）的方法进行判别，以社保缴纳基数和个税作为政策突破的衡量条件；对创新创业中介服务人才主要采用第三方评价的方法进行判别，鉴于专业科技服务包括技术转移、创业孵化、知识产权、科技咨询等多个领域和环节，建议以科技服务的绩效作为政策突破的衡量条件。

三要优化政策设计，形成梯度政策体系。本市人才引进政策主要包括三个梯度：第一梯度是居住证积分，第二梯度是居住证转办户籍，第三梯度是户籍直接引进。建议对重点引进的四类人才，加大政策倾斜力度，在居住证积分、居转户、直接落户三个政策梯度上设置不同条件，构建梯度明晰、相互衔接的人才引进政策体系。完善居住证积分政策。对于通过市场主体评价的创业人才及其核心团队、创业投资管理运营人才及其核心团队、企业科技和技能人才、创新创业中介服务人才及其核心团队等，直接赋予居住证积分标准分值。完善居住证转办户籍政策。对通过市场主体评价且符合一定条件的创业人才、创业投资管理运营人才、企业科技和技能人才、创新创业中介服务人才及其核心团队，居住证转办户口年限可由7年缩短为5至2年。优化人才户籍直接引进政策。对获得一定规模风险投资的创业人才及其核心团队、在本市管理运营的风险投资资金达到一定规模且取得经过市场检验的显著业绩的创业投资管理运营人才及其核心团队、市场价值达到一定水平的企业科技和技能人才、有效促进创新链产业链财富链衔接融合且经营业绩显著的企业家人才、在本市取得经过市场检验的优异业绩的创新创业中介服务人才及其核心团队，予以直接入户引进。

3.为各类人才引进提供便利化服务。重点在以下五方面予以完善：一是进一步便利和简化来上海创新创业外国人的入境和居留手续。允许持有人社、外专部门签发工作许可证明的外国人在抵达口岸申请工作签证，允许其在入境后申请有效期1年以内的工作类居留许可；对计划来上海投资或创新创业的外国人，可在抵达口岸后申请私人事务签证，入境后申请私人事务类居留许可（加注“创业”）二是完善个人承诺、网上申请、网上备案的居住证签注和积分确认机制。针对居住证有效期短（1年）、需频繁进行签注和积分确认的问题，进一步完善个人承诺、网上申请和网上备案的便利机制，简化居住证签注和积分确认流程，为各类人才提供便捷高效的服务。对符合缴保条件、居住地址未变化的持证人，实行信息系统自动签注；对单位未变动、积分未降低的持证人，实行信息系统自动积分确认。三是建立《外国人就业证》和《外国专家证》一口受理机制。针对过去《外国人就业证》和《外国专家证》分别由人社局和外专局审批，有的海外人才只知道就业证，不知道外专证，而且就业证规定60岁就不能再就业，很多海外高级人才到了国内不能正常就业的现象，建立《外国人就业证》和《外国专家证》一口受理机制，能办《外国专家证》的就优先办理《外国专家证》，消除外国人才就业年龄限制。四是优化户籍引进人才申请社区公共户审批流程。建立健全人社部门先期审核、公安部门办理手续的工作流程，消除重复审批现象。五是建立健全一口受理、数据共享机制。在办理居转户、直接落户时，采取一口受理、数据共享方式，解决重复递交材料问题。

（责任编辑陶柏康）