我国与中亚国家能源合作战略步骤及政策体系构建*

柴　利

我国与中亚国家能源合作战略步骤及政策体系构建*

柴利

内容提要：文章基于新形势及双方共赢的利益诉求，提出了我国与中亚国家能源合作总体思路、模式选择，设想了能源基地——“两轴网络化”能源安全通道网——“新欧亚能源联盟”的战略步骤，并构建了双方在能源与投资、能源与贸易、能源与环境、能源与运输以及能源安全防护合作等方面的政策体系。

关键词：丝绸之路经济带建设中亚国家能源合作战略步骤政策体系

一、我国与中亚国家能源合作的总体思路及模式选择

(一)基于共赢的我国与中亚国家能源合作总体思路

在中亚国家“资源立国”不变的能源战略背景下，尽管中亚国家从自身国情出发出台了调整性的能源新政策，我国仍然要基于共建“丝绸之路经济带”，即与中亚国家本着“相互尊重，平等互利”“立足当前，放眼长远”“讲求实效，形式多样”“政府搭台，企业主动”的基本原则开展共赢基础上的能源合作，同时不仅要在传统化石能源领域积极开展合作，而且应探寻在核能、电力、风能等清洁能源的开发利用上也加强合作；不仅要在能源资源的勘探开发及贸易与投资方面继续扩大合作，而且也应在与能源有关的环保、交通运输及军事安全领域寻求新的合作契机。

(二)我国与中亚国家能源利益共赢与合作的模式选择

我国与中亚国家共建“丝绸之路经济带”要基于共赢基础上分阶段、分步骤逐步实现全方位的能源合作，也就是说，首先结合现实条件以中哈、中吉、中塔、中土、中乌双边相互依赖模式实现以管道运输为载体的石油、天然气及煤炭等能源资源的勘探开发与贸易合作，铀矿及核能、电力等清洁能源的合理利用；其次，为保障中亚地区的利益均衡，可逐步过渡到国际制度模式，即通过建立以能源为纽带的经济组织，实现在中亚地区的能源生产国与能源消费国之间的能源信息共享、能源政策目标基本一致的利益共赢与合作(见表1)。

在国际制度模式中把阿塞拜疆和伊朗纳入成员国是出于中亚里海地区能源的法律划分争议不影响本模式运转的考虑；而把俄罗斯纳入成员国主要基于以下原因：第一，俄罗斯是世界石油、天然气及煤炭资源丰富的能源生产国和消费国；第二，俄罗斯在中亚政治经济生活中的传统影响力，并已和其中若干国家建立了一些政治经济联盟；第三，俄罗斯与上述中亚国家和我国均具有明显的地缘优势；第四，中俄双方的政治经济纽带关系紧密，而能源利益共赢与合作就是政治经济关系的集中体现；第五，从实证分析发现，我国从中亚进口能源与从俄罗斯进口能源的数量呈正相关，充分说明中俄能源合作关系、与中亚国家能源合作关系的同向变动性质。

表1　　我国与中亚国家能源利益共赢与合作的模式选择

二、我国与中亚国家能源合作的战略步骤

共建“丝绸之路经济带”背景下的能源战略多轨化的逐步推进技术路径，具体讲就是，首先建立与中亚国家在其能源产地(点)的合作勘探开发与利用，通过对现有能源运输网络线路(线)的维护和改扩建，在兼顾环境保护前提下大力拓展与能源有关的合作领域(面)，最后在条件成熟时，考虑成立我国与中亚地区主要能源国家的政治经济一体化组织“新欧亚能源联盟”(NEAEU，Newly Europe - Asia Energy Union)(区)。

(一)建设重点能源基地

关于重点能源基地的选择应该将不同能源、不同国家、不同合资企业等三条思路相结合，选择中亚不同国家化石能源和清洁能源丰富的若干产地或加工地(同时也应位于能源运输枢纽附近)，作为我国在中亚国家重点建设的能源基地，实现共赢(具体见表2)。

表2　　我国在中亚国家重点建设的能源基地选址及原因分析

(二)构建西北能源安全通道网

中国现代国际关系研究院经济安全研究中心较早前指出可采取“与进(出)口国家建立良好的双边关系、签署双边或多边能源合作协议、贸易买卖、联合勘探与开发、建立生产或进口联盟以维护市场稳定(如石油输出国组织和国际能源机构)、联合建立石油战略储备、交通运输安全(包括管道外交)等等”*中国现代国际关系研究院经济安全研究中心：《全球能源大棋局》，北京：时事出版社，2005年。；魏永佩详细分析了我国西北地区的天然气分布状况和开发前景；*魏永佩：《中国西部天然气勘探开发前景》，《资源发展》2004年第3期。汤一溉对中国开发中亚天然气提出了建设性意见和建议、构建中国中亚石油天然气国际安全通道的可行性；*汤一概：《关于构建中国中亚石油天然气国际安全通道的思考》，《新疆社会科学》2007年第1期。李琪较为详细地分析了中亚和我国西北地区能源储量、与中亚能源合作的前景及中亚能源对我国能源安全的意义。*李琪：《“丝绸之路”的新使命：能源战略通道——我国西北与中亚国家的能源合作与安全》，《西安交通大学学报》2007年第3期。关于在中亚建设我国西北能源大通道的设想，本文较为赞同张新花提出的“一轴两翼、功能化网络化”的战略构想*张新花：《中国的中亚能源策略》，2009年新疆大学博士学位论文，第130～131页。以及张磊提出的油气管道、铁路和公路兼顾的具体建设任务与目标。

鉴于我国与中亚国家油气管线已贯通和取得的成就，结合上述研究，本文认为，未来10年，即2025年前我国西北能源安全通道网可构建为“两轴网络化”框架体系(见表3)，“两轴”：一条是传统化石能源——石油大动脉、一条是清洁能源——天然气大动脉，“网络化”除已建成并投入使用的运输线路外，还应以其他管道线、铁路及公路做补充从而形成完善的能源运输网络。

表3　　我国西北能源安全通道“两轴网络化”框架体系

(三)新欧亚能源联盟(NEAEU，Newly Europe-Asia Energy Union)设想

面对主要经济体纷纷“抢滩”中亚能源的局面，并结合我国与中亚能源合作的现状，本文认为，可以考虑以中亚国家丰富的能源资源和我国与中亚共同依赖的能源安全通道网络为前提条件，推动在未来15年以内，即争取在2030年前后建立“新欧亚能源联盟”还是有可能的。

从名称上讲，它有别于2002年俄罗斯总统普京提出的“欧亚能源联盟”的设想；从成员国讲，应该是位于欧洲或亚洲大陆的能源生产主要经济体或能源消费主要经济体，成员国之间的地理位置要相对集中且能源纽带关系密切，即在能源领域已经开展了有关利益共赢与合作活动，并在较长一段时期内不会终止这种关系。我国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦之间不但地理位置上毗邻，同时是世界能源消费主要经济体或能源生产主要经济体，相互之间的依赖关系和牵制作用也很明显，无疑应该都属于该联盟的成员国。但我们发现吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦虽然不完全具备上述条件——本国能源不算丰富且在世界能源总消费量中所占比例极小，但从地理位置上看，不仅被我国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦所环绕，同时是重要的油气路桥国，因此，本文把吉、塔两国也纳入了成员国范围。另外，由于中亚里海油气区法律划分尚不十分明确，为便于处理里海海域能源事务，本文将阿塞拜疆、伊朗等国也算为成员国。而美国、欧盟尽管对中亚里海能源极其关注，但考虑国家所处地理位置和能源事务处理过程中中美、美俄的微妙关系及立场，暂不把其列为成员国。综上所述，本文最终确定我国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、伊朗9国可作为该联盟的正式成员国(可简称N9)，共同商议中亚里海能源事务和分享中亚里海能源市场利益。从宗旨和基本任务看，N9通过以能源为纽带的经济组织可实现在中亚里海地区的能源生产国与能源消费国之间能源信息共享、能源政策目标基本一致的利益共赢与合作；就运行机制来讲，以成员国国家首脑会议和能源部长论坛制度来实现中亚里海地区如油气价格、能源开采量、能源供应量、能源出口税、能源投资政策、能源合资公司的运行、能源国有化问题等有关能源利益分配的重大问题的解决和商议。其中，重要决议应以三分之二票通过为准，一般决议可以过半数票通过为准；会议或论坛可采用9国轮流主办的办法，每年定期交替召开一次能源事务首脑会议或部长论坛，商讨各成员国在能源合作活动中的具体问题和建议，必要时，也可经过至少7国同意后临时召开“特别会议”，会议决议不仅有效，并对所有成员国都具有约束力。同时，建议成立由每个成员国派一名工作人员组成的中亚里海能源工作组，负责处理日常事务，组长由当年承办会议或论坛的国家指派。

此外，为保障能源信息共享、能源政策目标基本一致的共赢与合作局面，还应充分发挥舆论监督作用，本文认为有必要建设相关网站和数据库，并定期或不定期编制专门的俄文、英文、中文出版物等，其费用可由当年承办会议或论坛的国家负责，因主办国每8年才会轮到一次，且不会占用本国过多的财政资金，从而应能保障上述工作的正常进行，否则解除其成员国身份。

三、构建我国与中亚国家能源合作政策体系的建议

本文认为，共建“丝绸之路经济带”背景下我国与中亚国家能源利益共赢与合作战略的落实还依赖于构建完善的能源合作政策体系(见图1)。

(一)构建完善的能源合作政策体系

1.继续开展与中亚国家能源直接投资为主的合作

我国政府可通过对投资中亚国家能源的项目给予优惠政策的大力支持，鼓励向中亚国家能源项目投资的各项活动。通常这类政策大都体现在政府给予直接投资的能源合作项目在税收、关税、通关、投资保险等方面的优惠与支持。税收优惠主要表现为对投资者避免双重征税，国际上通用做法是采用税收抵免、税收饶让、延长纳税期或免税等政策来实现；关税政策主要体现为减免能源产品的进口税；投资保险制度是指，成立专门针对政治风险的中亚投资保险机构，尤其对私人资本向中亚能源的直接投资提供保险，这样，在投资保险机构向投保人支付赔偿金后，可向中亚国家实行“代位索赔”或由我国政府代为赔偿。只有保护投资者的利益、鼓励资本输出，才会促使更多国内投资者对中亚国家增加能源投资。目前，我国对石油企业海外能源开发的支持还包括国家资本金、中央财政补贴、开发项目贷款贴息以及增值税抵扣等政策。*②柴利：《后危机时代我国外贸企业面临的中亚市场困境——以新疆为例》，《现代管理科学》2011年第12期。

在我国对中亚国家能源项目的直接投资活动中，值得我们借鉴的一个做法是，日本与中亚国家能源合作的直接投资渠道，即由私营企业组成财团共同开发能源合作项目。具体讲就是，政府鼓励民间企业间的联合，通过加强民营企业的商业资本运作或通过能源技术与设备方面的支持与援助，从增强中亚能源可持续发展的角度，配合中亚能源开发项目的实施。同时，本文建议可实行国企主导、联合有潜力的大型民营企业共同与中亚国家开展大型能源项目的合作。

2. 探索和实践新的能源贸易方式

(1)开展能源期货交易。目前，在国际能源市场上，虽然我国是世界第一大能源消费国，但对能源定价的“话语权”很小；另外，我国经济增长和可持续发展的客观现实也需要以能源期货来满足我国对能源不断增长的需求。对此，可以考虑充分利用与中亚国家毗邻的新疆的地缘优势和资源等条件，建立中国能源期货交易中心。新疆是我国资源大省，并同时与8个国家接壤，从国际上看，新疆地处欧亚大陆中心地带(据地理测量结果，亚欧大陆中心点，即“亚心”，就位于新疆境内)，处于第二座欧亚大陆桥的经济带中，可以发挥通道作用；从国内看，新疆是我国向西开放的重要节点，也是中亚国家向东发展的桥梁，同时，我国西部大开发战略以及中央新疆工作座谈会精神中都把新疆经济大发展作为奋斗目标。因此，在“丝绸之路经济带”核心区——新疆，建立中国能源期货交易中心，既能促进新疆能源经济的发展，也有助于实现我国成为欧亚大陆、东南亚地区及南亚地区的能源交易中心，提升我国在世界能源市场上的地位。

(2)开展能源易货贸易。实现我国从中亚进口能源亦可以考虑结合易货贸易的方式。众所周知，中亚国家普遍轻工业欠发达，其国内市场中有许多通过商品贸易进口的轻工产品，尤其是中国轻工产品在中亚市场中所占比重较大。近几年，随着哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦等国经济的全面复苏，国民收入增长，消费能力也在不断提升，但由于其国内企业生产规模及产量远远不能满足市场消费需求，因此必须通过大量进口商品来弥补国内供应的不足。在中亚国家市场上随处都能看到“中国制造”的食品、家电、手机、服装、灯具等各类产品，市场交易活跃，价格一般比在我国国内市场高3～4倍。②特别是哈萨克斯坦，由于其经济连续多年持续增长，居民消费能力不断提高，国内市场的各类农产品及加工产品价格始终保持在高位，虽然通过商品贸易也可以获得物美价廉的商品，但这种以能源换商品的易货贸易方式，能大大增加中亚国家对国民生活必需品的供给量，最大限度地满足民众的生活需求。

同时，易货贸易有助于我国绕过俄白哈关税同盟的贸易壁垒。2011年7月21日，俄白哈关税同盟委员会通过对包括我国在内的部分进口商品征收保护性关税的决定，如对来自我国的某些紧固件(螺栓、螺母和垫圈)征收282.4美元/吨的保护性关税，时间截至2014年3月17日；对来自我国的不锈钢餐具征收1.4美元/千克的保护性关税，时间截至2012年12月26日；按照关税同盟的税则，一些大型配套机械设备进口关税比哈萨克斯坦原关税增长了5%～10%。*《俄白哈关税同盟委员会通过了对包括我国在内的部分进口商品征收保护性关税》，我国驻哈萨克斯坦大使馆经济商务参赞处经贸新闻。

(3)开展能源产品的深加工技术贸易。中亚国家能源生产加工技术水平不高，渴望引进国外先进的能源深加工技术，如哈萨克斯坦石油与天然气部部长门巴耶夫在 “全球风险对哈经济影响”专题圆桌会议上表示，为降低对俄罗斯燃料的依赖、满足哈萨克斯坦国内燃料市场的旺盛需求，哈中双方非常有可能开展石油来料加工业务，哈方打算向我国新疆独山子炼油厂每年供应100万～150万吨石油，加工成高辛烷值汽油后再输送回哈国；2014年，哈萨克斯坦就来料加工事宜与我国进行谈判，以确保其国内市场对高标号汽油的需求并拥有最有利的定价自由。哈萨克斯坦是中亚国家生产力水平较高的国家之一，如果它都致力于开展国际石油加工合作，就更别说其他中亚国家了，因此，我国一定要抓住契机，大力开展与中亚国家能源深加工的技术贸易。

(4)大力发展与能源勘探开发有关的技术贸易。中亚国家能源勘探开发技术有限，我国可以发挥国内能源技术优势，与中亚国家在能源勘探与开发的项目工程咨询、能源开采的“交钥匙工程”等方面，广泛开展技术贸易合作。对中亚国家来讲，凡是涉及能源工业的项目均较敏感，因此如果能使中亚国家感到关于能源合作的项目有助于实现其能源生产的本土化，即能从根本上推进中亚国家能源工业的工业化进步，那么，在未来的双边合作中，中亚国家才会对转让先进生产技术感兴趣，我国可考虑将加工设备、生产线等中国传统的强项在中亚国家实现本土化。

此外，开展与中亚国家无偿技术援助的项目也会从长远上为我国与中亚国家的能源合作铺平道路。如中哈两国已于2011年签署了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于中华人民共和国政府向哈萨克斯坦共和国政府提供无偿技术援助的协定》。同样，我国也应该在合适的时机与能源资源丰富但勘探与开发技术水平相对较弱的土库曼斯坦、乌兹别克斯坦在油气资源，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦在电力资源等方面签订类似无偿技术援助计划或协议，这将有助于加强我国与所有中亚国家在能源上的纽带关系，有助于将来成立“新欧亚能源联盟”。

(5)努力发掘能源合作中的服务贸易商机。尽管中亚国家在不断调整能源政策，但总体上还是离不开“资源立国”的能源战略，这样就离不开与能源工业有关的服务及劳务合作。事实上，中亚国家对能源开采专业技术人员的需求相当迫切，据我国驻中亚国家大使馆经济商务参赞处资料显示，中亚国家目前较缺乏的与能源有关的专业技术人员主要包括机械师、工程师、电工、安装工、钳工、检修工等，这为我国向中亚国家以劳务输出实现能源合作提供了契机。

此外，我国还可与中亚国家在能源物流、能源贸易服务、能源金融服务等生产性服务业领域广泛开展合作项目。*解树江、郑文文：《2011年中国能源经济论坛综述》，《经济学动态》2011年第3期。

3.积极扩建与改造能源运输网络

(1)积极推动里海地区能源管线建设。我国应积极推动里海沿岸中亚国家与中东国家合作建设石油运输管道，一方面有助于提高现有中哈石油管道利用效率，另一方面也有助于我国走出“马六甲困局”。中东一直是我国重要的石油进口地区，如果我国积极支持并参与里海地区的能源管道建设，将大大缓解当前马六甲海峡的石油运输风险，即从里海北部的沿岸修建一条经伊朗北部地区到波斯湾的石油运输管线，并将该管线与中亚现有的中哈石油管道相连接，那么我国将可适当减少“马六甲困局”带来的不利影响，同时，也将提高我国从中东进口石油的数量和效率。

(2)积极推动铁路、公路和航空运输网络建设。本文在构建共赢基础上的能源合作战略时，已经就如何开展我国与中亚国家能源合作时的铁路运输以及公路运输线路的合作对策和具体措施进行了详细介绍(见表3)，在此不作赘述。

当然，即便不属于中亚国家能源运输体系范畴的运输线路建设项目，我国也可积极投标并力争中标、参与建设。其中，虽然哈国、乌国已拥有较发达的交通运输网，但仍需要进一步改造、大修和部分修缮铁路、公路及航空运输线路，如哈国专门在《哈萨克斯坦——2020发展战略规划》中制订了针对铁路、公路、航空运输的建设规划线路和目标，因此我国可不失时机地通过向政府提供贷款或招投标的方法加强与哈、乌两国在交通运输业的合作。近期哈萨克斯坦实施的“阿斯塔纳—阿拉木图”高铁，我国正积极参与合作；而哈萨克斯坦交通运输部2011年“中国西部—欧洲西部”交通走廊项目(简称“双西”项目)的建设任务已经在1 615千米路段上全线展开，我国也可积极参与；对塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦等交通运输网尚不发达的国家，我国更应考虑通过投入资金、技术、劳动力等要素走合作开发的道路。

4.关于能源与环保合作的政策

(1)合作开发和利用清洁能源。我国与中亚国家能源与环境保护合作的措施之一是共同合作、加快转变能源发展方式，推动传统能源的清洁高效利用，优化发展火电，同时要加快开发清洁能源和可再生能源，积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电、风电，并稳步发展太阳能。*解树江、郑文文：《2011年中国能源经济论坛综述》。如哈萨克斯坦萨姆鲁克电力公司计划在舍列克走廊(阿拉木图州)和耶列伊缅套市近郊(阿克莫拉州)分别建造一座60兆瓦和51兆瓦的风力发电站、在卡普恰盖市(阿拉木图州)建造一座两兆瓦的太阳能发电站，都应该是我国可以利用的合作契机。

(2)开展生态环境保护技术合作。目前，中亚国家78%的电力仍以粗放的烧煤方式生产，因此，与中亚国家开展生态环保技术合作也是共赢能源利益的渠道之一。2011年，我国已经启动了与哈萨克斯坦环保技术的合作，我国庆华能源集团与哈萨克斯坦出口及投资署签订了煤炭深加工合作备忘录，庆华集团表示有意以技术转让方式在哈国建立将煤炭转化为可燃气以及其他高附加值、具有竞争力产品的生产项目。还有目前正处于开工建设的中哈霍尔果斯河友谊联合引水枢纽工程，也将会妥善解决乌勒昆乌拉斯图河水资源利用问题。与我国相毗邻的中亚国家，不仅拥有储量相当丰富的油气能源，还有清洁的水电、核电，理应成为我国重要的能源合作对象。

5.非能源领域的合作政策

非能源领域的合作也不容忽视，我国与中亚国家在非能源领域可以优先考虑在农业、教育、医学、科技、体育、会展、通讯信息服务等领域合作，尤其可以考虑加快与中亚国家开展近岸服务外包业务的步伐；同时，关注以能源安全防护合作促进能源合作这条路径也具有重要意义。具体做法上，我国可联合和借鉴俄罗斯与中亚国家军事合作的经验，如军演；不排斥美国与中亚国家的军事合作；继续履行我国在上合组织框架协议中的军事合作义务；继续加大力度签署更多中亚军事援助、技术合作协议；加强我国与中亚国家以军队建设为内容的互访和交流等。

(二)兼顾中亚能源博弈格局

我国对美国、俄罗斯、欧盟及亚洲的日本、印度等主要经济体的中亚能源博弈对策主要表现在：针对美国——智慧博弈；针对俄罗斯——战略伙伴；针对欧盟——对话与合作；针对日本——合作不纷争；针对印度——协调与合作。

责任编辑：刘欣

*本文系教育部人文社科研究青年基金项目“亚行CAREC2020战略与中国(新疆)参与中亚区域经济合作研究”(13YJCGJW001)、新疆财经大学中亚经贸研究院重点项目“亚洲开发银行中亚区域经济合作机制研究”(2012ZY63B05)、新疆财经大学博士启动基金项目“主要经济体的中亚能源政策研究”(2013BS013)的阶段性研究成果。

中图分类号：F416.236

文献标识码：A

文章编号：1009-5330(2016)02-0073-07

作者简介：柴利，经济学博士，新疆财经大学国际经贸学院教授、中亚经贸研究院兼职研究员、新疆人文社科重点研究基地中国(新疆)与中亚区域经济合作研究中心研究员(新疆乌鲁木齐830012)。