资产评估机构应当在PPP模式中发挥更大的作用

■上海立信资产评估有限公司合伙人 杨伟暾 赵仕坤

资产评估机构应当在PPP模式中发挥更大的作用——在财政部、中评协的领导下，评估行业通过二十年的发展，已经积累了丰富的评估、咨询经验，评估机构逐步尝试开展了PPP相关评估咨询业务。针对PPP项目的特殊性，评估行业拥有自身的竞争优势。在各地PPP模式的推广与实施过程中，评估机构应当整合内部优势资源，积极开展PPP模式推广过程中相关评估与咨询业务，为PPP模式的有效实施作出积极的贡献。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。为贯彻三中全会精神，2014年国务院出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；财政部相继下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》及《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等规范性文件。各项规范性文件的出台为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，为尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership， 又称“PPP模式”）发展的制度体系指明了方向。

资产评估机构作为专业性的评估咨询服务机构，长期以来一直为财政部门及各企事业单位提供专业服务，近年来，部分评估机构也逐步尝试并开展了PPP相关评估咨询业务。在各地PPP模式的推广与实施过程中，评估机构应当整合内部优势资源，积极开展PPP模式推广过程中相关评估与咨询业务，为PPP模式的有效实施作出积极的贡献。

一、开展PPP模式的特征及意义

（一）PPP模式的特征分析

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取公开招标、竞争性谈判等多种方式择优选择具有投资、运营管理能力、信誉良好的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。伙伴关系、利益共享及风险分担构成了PPP模式的三个特征。

PPP模式的合作是政府与社会资本之间的一种长期合约关系，政府与社会资本通过合同结成稳定的契约关系。在PPP项目中，PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。

PPP模式的本质，在于政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补。这一模式特别强调共赢的理念、争端的解决、公平公正及风险共担，充分发挥政府部门与社会资本各自具有的优势。政府具有的最大优势是统一协调资源配置能力，但同时要尊重市场上社会资本的自由选择权。只有在市场化的自愿交易的条件下，价格机制和竞争激励才会发挥功效。在自由进入和退出权得到保证的前提条件下，双方平等互利，社会资本基于经济利益，政府基于对民众的委托代理关系，双方达成一致的协议，才能保证市场和政府之间有效的结合。PPP模式是为了某些公共设施、公共交通工具及相关的服务项目的顺利完成，政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

（二）开展PPP模式的意义

推广运用PPP模式，有利于促进经济转型升级、支持新型城镇化建设；有利于加快转变政府职能、提升国家治理能力；有利于深化财税体制改革、构建现代财政制度。具体表现在：

1．促进公私双方实现双赢。在PPP的模式下，公共资本和社会资本共同参与项目建设和运营的全过程，可以发挥各自优势，在共同合作的过程中，享受合作带来的协同效应，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。

2．帮助公共部门解决资金不足。大多数PPP项目具有建设周期长、投资规模巨大等特征，在短时间内仅仅由公共部门一方很难募集到足够的建设和运营资金，PPP模式引入社会资本弥补了这一缺陷。

3．降低项目管理成本和资金成本。社会资本追求利润最大化，利益驱动下会更加积极地参与到基础设施项目运营过程中来，不但降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。

4．提高项目管理效率。由于其机制创新、管理灵活、责权明确，PPP模式比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。

5．节约项目时间成本。PPP模式缩短了项目建设期，加快了政府为公众提供服务的速度，缩短了时间，使得社会大众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。

6．提升基础设施建设和服务水平。PPP模式使政府在公共基础设施建设中转换了角色，在项目建设运营过程中加入了新的合作伙伴，使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，社会资本基于利益驱动和资本回报的需要，会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的收益。

二、PPP模式风险分析及应对措施

（一）PPP模式的流程分析

根据财政部有关规定，政府和社会资本合作模式项目操作流程，分为项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证），项目准备（管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核），项目采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署），项目执行（项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估）及项目移交（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）等多个环节。

根据财政部的规定，PPP模式的项目运作方式主要包括委托运营（Q&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交（ROT）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。常见PPP项目的操作流程如图2所示。

图2 PPP流程

PPP项目整个运作流程复杂， PPP项目模式的运作涉及多方利益主体，为了平衡公共部门、社会资本、项目公司、金融机构、第三方咨询公司等利益主体的不同利益和要求，首先需要明确各利益主体的职能和要求，图3为常见PPP项目设计中的利益主体以及主要职能。

政府部门作为PPP项目的发起人，为项目提供特许经营权，追求公共利益的维护与保障；社会资本投入资本，承担项目的投融资，追求合理的预期收益；项目公司主要从投融资、设计、建设和运营的全过程运作，承担项目施工建设获得收入；金融机构主要给项目提供贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险，保障项目贷款顺利回收；咨询公司介入项目的全寿命周期，指导项目的具体运作，控制项目风险，保障项目过程稳定运营，获取中介收入。

（二）PPP模式的风险分析

整个PPP项目的建设过程是一个复杂的系统过程，涉及到的风险因素多且复杂，主要包括：

1．政治风险。是基于政治环境不稳定导致项目损失的风险，包括审批延误风险、政治决策失误风险、政治反对风险、政府信用风险及政府官员腐败风险等。

2．法律风险。包括法律及监管体系不完善，法律变更风险，民事、行政、刑事责任风险，以及在项目中的一些不法行为所导致的法律风险，比如环境污染、滥用职权、安全事故等。

3．市场风险。包括市场需求变化风险、市场收益不足风险、信用风险、融资风险及收费变更风险等。

4．不可抗力风险。指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。

5．税收、利率、外汇、通货膨胀、环保等社会管理风险。包括中央或地方政府的税收政策变更、市场利率变动的不确定性、外汇汇率变化和兑换风险、物价上升或货币购买力下降、政府或社会团体对项目的环保要求提高等导致的风险。

图3 PPP项目设计中的利益主体及主要职能

（三）加强PPP模式风险的应对

风险管理是PPP项目能否取得成功的关键环节。项目参与各方应当具备较强的风险防范意识，在项目实施过程中全面考虑并评估项目的主要风险，才能保证项目的顺利建设与运营。具体措施包括：

一是政府尽快出台PPP模式管理的法律、法规，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境，保障社会资本的利益。地方根据各地实际情况出台相关规定，对社会资本的利益予以保障，吸引更多民间资本进入，规范项目实施流程，明确各方的权责利。通过建立收费调价机制、合理的退出机制等手段保障项目的质量和特殊情况下对基础设施的控制权；与公众利益密切相关的问题应及时公示，使公众积极参与；杜绝为社会资本提供固定投资回报率之类的承诺或担保等手段来降低风险。

二是完善风险分担机制。鉴于政府部门对政治风险、法律变更风险的承受能力强，而融资、经营等风险与企业经营活动直接相关，因此，建议根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

三是聘用评估咨询机构提供专业服务。PPP项目流程复杂，面临风险较多，为此，建议项目实施相关方能够积极聘请专业评估咨询服务机构开展PPP项目实施过程中的各类评估、咨询服务。公共部门与社会资本应当通过第三方专业机构进行市场评估调查等工作，不要盲目接受单方提供的市场预测或可行性报告等，降低信用风险。同时，聘请中介机构在PPP项目整个过程中滚动进行风险识别、分析、评价、分担以及应对措施，形成动态的持续的风险管理。

四是社会资本应当端正投资动机，追求合理的投资回报。社会资本还应当积极维持与政府的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众的认可，或者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。

三、资产评估机构参与PPP业务的优势分析

（一）资产评估机构参与PPP业务的类型

在政府大力推动下，PPP模式已逐步取代地方融资平台，成为公共服务设施建设和新型城镇化建设的主要模式之一。但PPP项目持续的时间长，涉及面广，投入规模大，建设和经营周期长，一般涉及多个主体共同分工合作，权利与义务关系复杂，为此，在PPP模式推广过程中，专业评估咨询机构的加入成为了PPP项目有效实施的主要技术力量支撑。

对于评估机构来说，PPP项目蕴含大量商业机会，市场空间巨大。评估行业在市场经济建立与完善进程中发挥着重要的作用，在PPP热潮中也应当为政府部门及社会资本提供更为优质高效的服务，具体包括：

一是项目的可行性研究及尽职调查。可行性研究是指在调查的基础上，通过市场分析、技术分析、财务分析和国民经济分析，对各种投资项目的技术可行性、经济合理性及社会效益性进行的综合评价。尽职调查是对项目的历史数据和文档、管理人员的背景、市场风险、管理风险、技术风险和资金风险做全面深入的审核。

随着乳腺癌发病率的不断升高，人们对乳房肿块都十分紧张，孕妈妈当然也不例外，尤其是怀孕期间的特殊生理状态，一旦发现异常孕妈妈就更加紧张。我们先来看看下面的这个案例。

二是项目物有所值评估。物有所值评估是用来评价政府组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法。在物有所值项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。

三是资产价值评估。在PPP项目进行新三板挂牌上市或A股市场IPO，PPP项目进行股权转让、资产作价入股或资产处置，不可抗力发生时社会资本退出，以及PPP项目未来收益权或特许经营权作为基础资产进行证券化融资等经济行为中，资产评估都是必经的环节。在这方面，评估行业拥有其他行业无法比拟的专业技术力量及经验积累。

四是项目绩效中期评价及绩效后评价。绩效评价是根据项目设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对公共产品和服务的数量、质量以及项目资金使用的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价是对公共资源的使用和管理的一种有效衡量、评价与监督手段，是从政治、经济、社会、生态等多方面，对项目整个寿命周期过程中的各方投入、实施过程、项目结果以及项目影响等不同绩效状况进行全面的动态的评价。PPP项目的绩效中期评价及后评价其侧重点与要求以及指标体系的设置等存在着一定的区别与联系。

五是在项目各个节点提供咨询服务。包括提供涉及国家产业政策、行业政策、税收、金融等领域的政策咨询；充分发挥自身的专业优势，依据其掌握的市场信息和融资经验，帮助PPP项目公司设计适合项目特点的最佳融资计划，确定合理的融资结构；对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效；协助PPP项目公司选择信誉卓越、技术精专的合作伙伴；协助项目公司进行工程的合理安排，有效控制工程的进度、成本和质量；为PPP项目公司提供长期的市场分析和预测，设计规避市场风险，实现价值最大化的有效发展方案；为社会资本提供PPP项目投资价值咨询，帮助其挖掘优质的PPP项目。

例如，为创建“文化创意产业园基地”、“特种影视文化体验园区”、“产业园配套服务中心区”及“文化创意产业园”，某市积极开展PPP模式，引进社会资本参与项目的建设。在项目开展过程中，社会资本不仅提供资金，还提供固定资产及技术力量。通过PPP模式的大力实施，该项目取得了前期的成功。为有效推进项目，近期，我公司受项目单位委托，为项目提供咨询及评估服务。在后续的工作中，我们将积极参与项目中期绩效评价及项目后期绩效评价等业务，为探索PPP模式新业务积累经验。

（二）资产评估机构参与PPP业务的优势

PPP项目参与合作者众多、资金结构复杂、风险较大，比传统的投融资项目要复杂，因此在项目的全寿命期内都需要第三方中介公司的专业支持。目前，资产评估机构、会计师事务所、税务师事务所、咨询公司、投行等均积极参与PPP相关业务。资产评估行业是中介服务行业中的重要组成部分，在财政部、中评协的领导下，评估行业通过二十年的发展，已经积累了丰富的评估、咨询经验。针对PPP项目的特殊性，评估行业拥有自身的竞争优势：

一是资产评估结果是建立在对客观市场条件和充分事实调查的基础之上，在评估过程中的合理推理和逻辑判断与预测是评估人员所应当具备的基本素质。对于PPP项目物有所值评估及融资渠道环节的资产价值评估都需要对项目的投融资情况做相应的分析，并对未来的收益做合理的预测。可以说，在这方面，资产评估行业与其他行业相比，积累了更为丰富的实践经验与理论基础。

二是资产评估师通常具备资产评估、工程技术、房地产、财务会计、法律等方面的综合专业知识，行业拥有评估师、会计师、设备工程师、房产工程师、律师、税务师、专业咨询师等，故评估行业人员知识结构的多元化与PPP项目复杂性、多样性、综合性相符，这是评估机构能够完成PPP项目各个节点综合咨询服务的基础。

三是PPP项目涉及能源、交通运输、水利、环境保护、医疗、卫生等公共服务领域，在开展不同领域的项目过程中，需要相关的专家提供技术支持，在这方面，资产评估行业长期以来所积累的专家库具备明显的优势。

四是近年来，在中评协的大力指导与支持下，各地评估机构积极参与绩效评价、可行性研究及尽职调查相关业务，不少评估机构也参与到PPP项目的执行过程中，积累了相关的业务知识，锻炼了有较强竞争能力的业务团队，这是评估机构能够成功完成PPP相关业务的关键。同时，评估行业还率先出台《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引》并在各地开展培训，有效提升了各地评估机构完成绩效评价及相关咨询业务的能力。

四、评估行业应当积极参与PPP相关业务

随着各地PPP模式的大力推广，PPP项目对资产评估行业来说是一个新的机遇，但也面临其他行业的激烈竞争。为有效发挥行业优势，拓展评估业务新领域，我们希望中评协能够整合行业力量，引导和促进各地评估机构积极参与PPP相关业务：

一是评估行业积极组织行业专业力量加强对PPP项目的理论研究，尽快颁布针对PPP项目相关业务的操作指引或专家提示，从而有效规范和引导评估机构执行PPP业务，提升评估行业为国家在基础设施建设管理中提供服务的能力，同时，也为国家制定PPP相关操作性规范及有关政策提供决策参考。

二是加强与政府相关部门进行沟通，推荐评估行业专业人员参与相关政府部门PPP项目理论的研究及政策的制定，并在政策范围内将PPP项目咨询业务向评估行业倾斜，为评估行业更好地服务于PPP项目营造利好的政策环境。

三是为进一步提升评估行业服务PPP项目的能力，各地评估机构应当加强PPP项目相关人才的储备，积极开展PPP项目专业人才挖掘及培养工作。

四是为提升业务质量，建议评估行业率先建立PPP项目专家人才库，邀请部分高校专家、行业专家及评估行业中对PPP项目有实践经验和理论研究的人士作为专家库的基本成员。

经过20多年的发展，我国资产评估作为一个独立的专业化市场中介服务行业得到长足发展，在规范资本运作、维护经济秩序、促进经济发展等方面发挥重要作用，评估行业的发展受到了社会各界的广泛关注。对于资产评估行业来说，PPP业务无疑是一个培育新业务成长，推动资产评估业务创新和市场拓展的良好机遇。评估行业应充分认识自身的优势以及面临的压力，认真贯彻财政部的决策部署，适应新形势，明确新任务，加大对PPP模式这一新业务的理论研究力度，尽快培养符合新业务所需的复合型人才，助力中国经济发展的新趋势，努力开创评估行业科学发展的新局面。