农村土地承包经营权抵押贷款评估测度研究

■王娟娟 何从蓉

一、引言

近年来在城镇化背景下，农地流转进程明显加快，2014年11月，中央发布了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步统一思想、提高认识、把握重点、明确任务。据农业部统计，截至2014年底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。随着党的十八届三中全会要求各级政府深化经济体制改革，市场在资源配置中起决定性作用，农地流转中的土地价值问题再次成为学界关注的焦点。目前国内外针对农地价值的研究较多，但是农地经营权价值的研究比较少，农地经营权抵押贷款业务起步较晚，农地经营权抵押评估的研究更是匮乏，严重阻碍了农地经营权抵押评估经济活动的发展。

目前我国大力推动农村土地流转，发展农地适度规模经营是解决家庭经营规模超小、土地细碎化以及土地撂荒的根本途径，但大多数土地交易活动都属于非正规交易，缺乏可以强制执行的合同，市场运行缺乏效率，市场规模也被限制在可以通过非正规手段进行强制执行的部分区域。

长期看，在农村土地转换为非农用地过程中，农村土地使用权的拥有者应该成为平等的利益分享者。因此对农地市场价值进行货币化计量，并将其纳入资源成本核算体系，一方面可以弥补市场机制作用不足给农地城市流转决策带来的影响，提高农地的比较效益，缓解我国农地流失态势；另一方面，可以修订和完善我国当前的农地分等定级成果、征地补偿制度，为制定和实施农地生态管理政策提供理论与实践依据。随着我国稳步实施农村土地制度改革，以农业土地资产作为对象的经营权抵押贷款等经济行为越来越多，在农地经营权抵押贷款方面的研究主要集中在农地经营权抵押贷款的可行性、运行模式、具体省区针对农地经营权抵押贷款的开展情况，还有一部分是关于现行农地经营权抵押贷款运行过程中存在的一些主要问题以及提出的解决对策。由于农业用地价格评价方面存在的一些问题在以往的资产评估领域中出现较少，因而对其评估方法的选择和运用就具有较多的不确定性和开拓性。

国外学者从不同角度研究了农地抵押贷款的问题。Bell 和Clemenz（1998）运用斯塔伯格博弈过程论述了为何视土地为命的农户会冒着失去土地的风险以土地作为抵押物，进而阐明农地抵押贷款政策推行的可行性条件。Bienert 和 Rehkugler（2005）对欧洲抵押贷款实务进行分析，认为抵押贷款价值与抵押的目的更加匹配。而Crosby et al（2000）则反对在进行抵押价值评估时采用抵押贷款价值类型。

国内，关于农用地经营权抵押方面的文献主要集中在农用地经营权抵押贷款的可行性、制约因素、制度设计、农民的贷款意愿调查等方面。关于农用地经营权抵押贷款的可行性和模式方面还处于探索阶段，从2005年重庆市的农地承包经营权抵押巧妙试点（吴红缨，2006)，到2006年福建三明市明溪县、将乐县农村土地承包经营权抵押信贷试点（郑良，2008），辽宁省法库县农信社2009年为当地的辣椒合作社发放农地经营权抵押贷款30万（朱英刚、王吉献，2009），武汉2009年为当地多家企业发放农地经营权抵押贷款（谢琼，2011），再到2010年江苏新沂试点（满东广、艳丽，2010）等。黄桂英（2010）指出农地抵押制度的推行是以发达的土地流转市场为前提条件，而我国农业发展水平较为低下、规模化经营程度低、缺乏规范的土地流转市场的现状并不适合采取农地抵押贷款。王尚鹏（2011）认为农地所有权不明晰、农地抵押法律法规的障碍、农地抵押贷款管理机制不科学以及农村社会保障机制不完善阻碍了当前农地抵押贷款的开展。针对我国发展农地抵押贷款存在的困境，史卫民（2010）认为我国应该修改完善立法，完善组织机构，建立担保机制。

关于抵押价值类型的讨论学术界看法各异：一方面认为应该选择清算价值类型（刘桂良、招平，2004），但崔宏（2008）认为抵押资产评估理论体系应以“抵押贷款价值”为核心概念，提出抵押贷款价值类型。周霞、王德起（2011）认为房地产抵押价值类型选用市场价值是造成被动高估风险的主要成因，建议以非公开市场基准下的抵押价值代替市场价值。刘宇迪（2011）也提出应该使用非公开市场假设。文豪（2012）对银行从业人员所做的问卷调查的数据显示，37%的受调查者认为知识产权质押评估应采用抵押贷款价值类型，并认为银行质押贷款为目的的知识产权价值评估关注的不仅是质押的知识产权未来最有可能实现的价值，更关注知识产权的变现能力和风险程度。另一方面刘倩、张文锋（2008）则认为抵押资产评估中应采用市场价值类型。

综上所述，我国目前对农地经营权评估的研究还较为匮乏，尚未形成完整的农地经营权抵押评估理论框架，查阅的文献大多是各地基层工作人员或者金融机构人员对工作开展现状的总结，针对抵押特定目的下的农地经营权评估的理论研究很少，主要参照《农用地估价规程》中对农地资源评估理论的规定，对农地资产的特殊性及经营权抵押评估目的的特殊性考虑的不充分，个别学者在文章中探讨了农地评估方法的选择和运用，但对于具体方法的适用性和基于不同评估目的下的价值类型的选择没有深入研究，对评估方法的实证分析基本空白。本文的意义在于：一方面，运用效用价值理论、新古典福利理论及外部性理论，提出农地经营权价值影响因素的指标体系，有助于丰富农地经营权抵押评估理论。另一方面，农地产权制度改革进入实质阶段以后，需要从理论上进行指导，尤其是农地经营权的市场定价问题，地方政府碰到了难以突破的制度、法律瓶颈，改革面临着一定的政策风险。最后对涉农中小企业农用地经营权抵押价值评估进行研究，采用科学合理的评估方法确定农用地经营权抵押价值，有利于缓解涉农中小企业融资难的问题，促进涉农中小企业的发展，也有助于银行采取正确的信贷决策，拓宽银行的贷款渠道，缓解银行贷款风险，保证银行贷款安全。

二、农地经营权与经营权的价值评估

（一）农地经营权价值影响因素

1.农地资源价值

农地资源价值受到农地规模、农地的经济价值以及社会保障价值等因素的影响。农地流转的最终目标是提高农业收入水平，降低农业生产成本。这就要求农地形成一定的规模，提高耕种效率，降低成本，提高农地租出率。

农地的经济价值，简单来说就是土地租金，土地租金影响着农地的供求双方。土地租金提高，则农户的土地租出意愿也会相应提高。但是，土地租金的提高，意味着土地经营成本的增加，农地的租入率自然就会降低。

农地的社会保障价值指的是农地是广大农民的“衣食之源、生存之本”，农用地本身所具有的养育功能、承载功能、蓄积和增值资产功能可以转化为农民的养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利的可靠手段。

2.家庭非农经济发展水平

家庭非农经济，是指家庭中劳动力从事非农工作获得的收入水平。家庭非农收入包括非农收入和非农投入，这二者之间一般情况下是相辅相成的。一个家庭的非农收入越多，就表明这个家庭从事非农工作的劳动投入越多，从另一个方面来说，则是从事农业工作的劳动力投入越少。在这种情况下，土地的租出会增加，而租入减少。故而，一个家庭非农经济的发展水平在一定程度上影响着农地承包经营权的流转。

3.农户对农地经营权的流转意愿

年纪大的老农对土地仍然有着深厚的情感，再加上农业税的取消，承包土地的补贴，一定程度上也降低了农户农地流转的意愿。近年来，经济的飞速发展，使这一情况有所改善。但是在一定程度上，农户对农地经营权的流转意愿仍然影响着农地承包经营权的流转。

4.农村土地制度

由于我国土地制度的特殊性，农村土地制度也影响着农地流转。《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都明确规定： 我国农村的土地归农民集体所有，土地所有权的主体不明晰，而且农村土地处在动态调整中，承包经营权的权属无法固定，也在一定程度上制约着农地经营权流转。

5.农地流转市场机制

“土地市场与土地流转是一种辩证统一的关系，二者相辅相成，互相促进。土地流转可以促进土地市场的发育和完善，而健全的土地市场又能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化”（陈小君，2004) 。有效健全的市场机制是保证农地有效率流转的基本前提。我国目前农地流转的市场化程度不高，还没有建立有效的土地流转对接平台，也没有有效的流转机制，这种情况下，农地供求双方的信息流通有一定的障碍，制约了农地流转。而农户私下进行的流转又存在着诸多的问题，特别是对于农户来说，自身权益很难得到充分的保障。

（二）农地经营权抵押评估的特殊性分析

农地经营权抵押评估的特殊性表现在两个方面，一是农地经营权的特殊性，二是抵押资产评估的特殊性。

1.农地经营权的特殊性分析

《民法通则》第80条第2款规定：“公民集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”可见，农地承包经营权是指公民集体对于集体所有的土地或国家所有由集体使用的土地进行占有、使用、收益的权利。农地经营权的特殊性也主要是由于我国土地制度的特殊性，《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律也都明确规定：我国农村的土地归农民集体所有。这表明农地所有权不明晰，在评估时难以界定。

2.抵押资产评估的特殊性分析

抵押资产价值评估是指符合抵押条件，已被当事人各方设定为抵押或拟设定为抵押的资产，按照法定的标准程序，以统一的货币单位对其现价进行评定估算，为抵押权人确定贷款额度提供参考依据的咨询型经济行为。其特殊性表现在：资产抵押阶段的评估是设定在委估资产所有权不变化的前提条件下而进行的资产价值鉴定。当抵押期满，抵押人以抵押资产清偿债务时一般要另行确定资产价值，原评估值不能作为产权转让的价值依据。

3.农地经营权抵押评估的特殊性分析

由于资产抵押阶段的评估是设定在委估资产所有权不变化的前提条件下而进行的资产价值鉴定，而农地经营权的所有权并不属于私人所有，而是归国家、集体共有，所以农地经营权抵押评估本身就存在一定的矛盾性。在进行农地经营权抵押评估时，一定要明确界定农地资产所有权。

三、农地经营权抵押评估基本评估要素探讨

基于农地经营权抵押贷款目的下的经营权评估作为一项价值分析估算的过程，会涉及资产评估的基本评估要素。

（一）农地经营权抵押评估对象

农地经营权抵押评估的评估对象概括的说就是农地经营权。农地经营权属于权利类无形资产。作为抵押评估的对象，应当具备产权归属明晰，能够用货币计量，能够给农地经营权所有者带来持续稳定的收益，具有可以交换的价值，能够作为抵押物为农地经营权所有者融资。

（二）农地经营权抵押评估目的与评估依据

在我国，农地资产评估的主要目的有：评估农地的生产收益权价值和农地的社会保障权价值，为农地流转定价服务，包括评估农地经营权入股折资；评估农地转包价格；评估农地转让价格；评估农地出租价格等；农地经营权资产抵押价值评估的特定目的是为各利益主体签署抵押合同提供的重新认定农地经营权资产现实价值参考依据，就是为了确定予以抵押的农地经营权资产的真实价值。

表1 农地经营权抵押评估相关依据

资产评估的评估依据就是评估工作人员在进行资产评估业务工作时所要遵循的法律、法规、经济行为文件、重大合同协议以及取费标准和其他参考依据。目前，农地经营权抵押评估可以参照的法律法规主要有：国家有关法律、行政法规、规章和政策、技术标准文件；省市政府及有关部门有关法律、行政法规、规章和政策、技术标准文件；有关技术标准；委托方提供的产权证件等其他评估资料，见表1 。

（三）农地经营权抵押评估原则

评估原则是资产评估的行为规范，是调节评估当事人各方关系、处理评估业务的行为准则。资产评估原则分为工作原则和技术经济原则。

根据上述分析可知，农用地经营权抵押评估要保证银行盈利性和安全性，崔宏、程凤朝（2007）研究也表明由于抵押资产存在高估是造成商业银行决策失误、形成不良贷款的重要原因，因此，本文认为农用地经营权抵押评估在遵循上述工作原则和技术经济原则的基础上还应该遵循保守、谨慎性原则，要避免对其价值的高估，选择参数时应该谨慎，未来市场情况不应该予以太乐观的估计，对未来可能发生的减值要充分的考虑，对收益的选择应该选择下限，而成本费用的选择应该使用上限。

（四）农地经营权抵押评估价值类型

目前抵押评估活动实务中主要采用的是市场价值，而理论研究主要争议在于是采用抵押贷款价值还是清算价值这方面，本文将从评估目的、农用地经营权自身的特点以及这三种价值类型的应用来分析在农用地经营权抵押评估中应该采取何种价值类型。

1.评估目的方面分析

《国际评估准则（2010）》指出 “价值类型和定义需要与特定的资产评估业务相适应。”也就是说评估目的是在评估中选择价值类型的主要依据，同样的资产，由于评估目的不同，从而选择的价值类型也会不一样，其评估价值也会有差别。

根据前文中对农用地经营权抵押评估目的的分析中，评估的特定目的是在保证银行盈利性和安全性的前提下，确定农用地经营权的真实价值，为抵押人（涉农中小企业）取得合理的贷款金额提供参考意见，在此评估目的基础上，农用地经营权抵押评估应该采取的价值的类型是抵押贷款价值。

2.农用地经营权特点分析

农用地经营权价值来源于它所能带来的地上生产收益，这里的收益不仅仅与土地的质量有关而且还与人类的劳动和生产资料投入有很大的关系，再加上农地所种植的作物生长经营时间不等，少则几个月多则几年，并且价值增值具有周期性（从种子投入、管理到成熟收获价值是逐渐上升的，然后到新一个周期又重复着上升）。

因此农地种植作物生长周期时间不等，造成了生产经营的复杂性和风险性，不同种类的作物、不同地域会造成经济价值差别较大，作物的生长也会受到自然因素的影响，除此之外，还会受到来自市场价格波动、管理者的经营管理经验方面因素的影响，这些都会造成农用地经营权评估的复杂性，在价值类型选择上，要考虑到这些风险因素的影响。

3.价值类型的应用分析

（1）市场价值的适用性分析

在农用地经营权评估中，银行不仅仅关注农用地经营权未来最可能实现的价值，更关注变现能力和风险程度，因此抵押贷款评估已不仅仅是对标的物的价值判断，更是一种长期风险评估技术，对风险的估计和判断比单纯的价值估计更为重要。考虑到这种变现情况，市场价值就不适用于农用地经营权抵押评估。

农用地经营权抵押贷款中，银行和贷款人的地位并不是完全平等的，银行决定着是否发放贷款以及贷款的额度；再加上市场价值评估的是在评估基准日这一时点的价值，如果评估时处于市场虚假繁荣期，那么所评估出的价值便会偏高，当市场条件发生变化市场价格会下降，市场价值小于贷款值，那么理性的贷款人会选择违约，那么这样便会加大企业的违约风险，损害银行贷款的安全，如果评估时处于市场萧条期，市场价值会偏低，这在一定程度上抑制了抵押业务规模，对抵押人是不公平的。市场价值没有考虑资产的长期持续性，从这个方面来分析，市场价值也是不适用于农用地经营权抵押评估的。

另外，一般来说，市场价值类型主要适用于产权变动类资产业务 ，这与农用地经营权抵押贷款的评估目的不一致。

（2）清算价值的适用性分析

《资产评估价值类型指导意见》第9条指出，清算价值是指在评估对象处于被迫出售、快速变现等非正常市场条件下的价值估计数额。

前文所分析的农用地经营权抵押评估的评估基准日应该是在抵押权设定时，在这个时候并没有面临着被迫出售和快速变现的这种情况，而且农用地经营权价值的高风险性，难以在抵押贷款时合理估算贷款到期时的清算价值，因此清算价值不适用。

目前我国商业银行是以评估机构出具的评估报告的基础上再综合贷款企业的经营状况、偿债能力、未来发展状况等方面用一定的折扣率来确定贷款额度的，如果在评估时即采用清算价值，那么会造成变现风险的重复评估，使农用地经营权抵押价值低估，从而导致大量优质客户无法获得足够的贷款，损害了贷款人的利益，与评估师客观、公正、独立的立场是相悖的。

清算价值更多的情况下是应用于债务人不能如期还款而将抵押资产变现时的评估业务，而不适于直接作为抵押价值，但是可以为银行确定抵押贷款额度提供补充参考。

（3）抵押贷款价值的适用性分析

《欧洲评估准则（2003）》准则6 《以银行安全监管为目的及与抵押资产相关的评估业务》中指出抵押贷款价值类型具有如下的特点：

①考虑资产长期稳定的特点，剔除了偶然和不确定因素，能克服短期市场价格变化对价值的影响。

②不考虑投机性因素，谨慎保守的去估算抵押资产最可能实现的价值，而不是在某种条件成立的情况下可能实现的最大价值。

③充分考虑当前和未来的市场风险因素，从持续性的角度反映抵押资产的长期均衡价值和未来的可出售性，更注重资产未来收益特性。

从农用地经营权抵押特定评估目的——保证银行贷款安全性和盈利性，防范贷款坏账与金融风险，同时不损害贷款人利益来分析，采取抵押贷款价值是最合适的价值类型。

从借款人的角度来分析，抵押贷款价值考虑了农用地经营权长期持续性、当地市场条件、当前用途和未来可能的替代用途，这符合借款人对于其持有的农用地经营权的预期，不会损害其利益。

从银行的角度来说，银行在考虑借款人正常偿债能力的前提下，更加关注农用地经营权抵押权的未来变现能力，而抵押贷款价值考虑了农用地经营权的未来可出售性和变现能力，满足银行的贷款安全性和一定盈利性的要求。

抵押贷款价值既考虑了贷款人的利益，也保证了银行的贷款安全，克服了市场价值的不稳定性和清算价值难以合理预测性的缺陷，因此，本文认为，农用地经营权抵押价值评估价值类型应该选择抵押贷款价值。

（五）农地经营权抵押评估假设与评估基准日

资产评估业务活动的基本假设主要包括三个：即公开市场假设、持续使用假设和清算假设。目前我国的农用地经营权还没有形成一个比较公开的市场，由于信息不完全，交易双方不能完全以公平的价格进行交易，也不能在短时间内变现，因此，在这种情况下，公开市场假设不适用于农用地经营权抵押价值评估。

农用地经营权抵押价值评估的目的是保证银行贷款安全，同时兼顾银行和借款人的利益，但是如果从一开始就把评估限定在被迫出售的前提下，这显然有悖于评估师公正、客观的第三方立场，其评估结果不能反映农用地经营权的真实价值，显然损害了借款人的利益。而且，清算是发生在贷款到期时，而根据上面对评估基准日的分析，农用地经营权抵押评估是在抵押权设立时，因此，本文认为，清算假设不适用于农用地经营权抵押评估。

银行发放抵押贷款的目的并不是为了贷款到期时将农用地经营权进行变卖后获得本息还款，而抵押企业同样是如此，所以银行和贷款企业都是希望抵押贷款能正常偿还，贷款企业能通过其日常经营所得来如期归还贷款，通过抵押贷款是双方获得双赢，银行通过设置农用地经营权抵押是为了尽可能收回贷款，该抵押是对债权的保证也是银行给贷款企业如期偿还所施加的一种压力，从这个方面来说，农用地经营权抵押贷款评估并不提前设定贷款方会变现所抵押的农用地经营权，而是应该适用于持续经营假设的，即以银行贷款盈利性为前提的农用地经营权是处于使用状态并将继续下去。

一般农地经营权抵押评估的评估基准日由委托方与资产占有方协商确定，不强制要求是勘估日。但评估基准日距离勘估日期愈远，资产价值影响因素的变化程度可能性愈大，评估中的不确定性因素就愈多，评估的难度也就愈大。因此，在满足评估目的的前提下，评估基准日应尽可能选择在勘估日期附近，以尽量减少评估中的判断和推测。

四、结论及进一步思考的问题

农用地经营权抵押贷款评估研究还较少，但在实务中对此需求又比较迫切，评估值的大小直接影响银行放贷金额，本文借鉴国内外经验，通过对农用地经营权抵押贷款价值评估的理论分析得到以下结论：

（1）农地经营权价值影响因素问题：主要受农地资源价值、家庭非农经济发展水平、农户对农地经营权的流转意愿、农村土地制度以及农地流转市场机制等因素影响。此外，农地经营权抵押评估的特殊性表现在两个方面，一是农地经营权的特殊性，二是抵押资产评估的特殊性的影响。

（2）农地经营权抵押评估基本要素问题：农用地经营权抵押评估对象是指农地经营权。评估目的是确定予以抵押的农地经营权资产的真实价值。农用地经营权抵押评估在遵循工作原则和技术经济原则的基础上还应该遵循保守、谨慎性原则。农用地经营权抵押价值评估价值类型应该选择抵押贷款价值。评估假设应为持续经营假设，评估基准日应尽可能选择在勘估日期附近。

未来需要进一步考虑的问题是影响因素在考虑地区差异、人口差异、经济差异、政治文化差异等方面进一步细化。在评估基本要素问题上也需要根据历史数据进行科学预测，严格规范土地流转行为、科学制定价格，保护农民合法收益，促进农业适度规模经营健康发展。

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