土地行政问责官员复出现象研究——基于首次土地行政问责73个案例的分析

郭春华, 王　璇

(南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

土地行政问责官员复出现象研究

——基于首次土地行政问责73个案例的分析

郭春华, 王璇

(南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

[摘要]为遏制土地违法，规范土地行政行为，我国建立并实施了土地行政问责制。在研究2011年首次土地行政问责官员后续发展情况时发现，73名官员已悉数复出，但存在复出时间模糊、复出过程不透明、复出门槛低等现象。而这些现象反映出当前我国土地行政问责制度不完善、官员复出机制及相关配套机制不健全、官员责任意识不强等问题。土地行政问责官员复出不规范不仅会降低土地行政问责的惩戒、警示作用，更会使公众对土地行政问责制失去信心，从而削弱政府公信力。因此，应通过完善土地行政问责制度、健全官员复出机制及相关配套机制、增强公务员的责任意识等措施，对土地行政问责官员的复出进行规范管理，以此来增强我国土地行政问责制的权威性及有效性。

[关键词]土地行政；问责；官员复出

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.014

我国特殊的人地关系决定了我们必须处理好社会发展与土地资源保护，尤其是与耕地资源保护之间的关系。为遏制土地违法，减少耕地流失，规范土地行政行为，我国于2008年5月颁布了《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称《办法》)。该《办法》首次确立了对“有违反土地管理规定行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管理规定行为的个人”的问责，标志着土地行政问责制正式建立。2011年 7月7日，国土资源部联合监察部、人力资源与社会保障部公布了基于2009年度土地卫片执法检查及与相关负责人约谈结果做出的首次土地行政问责处分决定。全国共有44名地方政府负责人及29名国土资源主管部门负责人共计73人受到纪律处分，问责范围涉及山西、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、云南及陕西等14个省的2个市及29个县(区、市)。其中，党纪处分最高为党内警告处分，行政处分最高为行政降级处分[1]。

由于土地行政问责制对被问责土地行政官员的复出没有具体规定，因此土地行政问责官员的复出多参照行政问责制中关于官员复出的规定来进行。本文根据研究的需要，将土地行政问责官员复出定义为：土地行政领域官员因为土地违法而被问责后，在符合复出条件及复出程序的前提下，继续担任或调任行政部门领导。这里的“复出”不仅包括官员引咎辞职、被撤职或免职后根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，安排适当岗位或者相应工作任务，或按照规定程序一年后重新担任与其原任职务相当的领导职务;也包括受到警告、记过、降级等党纪政纪处分的官员，在处分公布之前或之后很快发生职务调动并继续在公务员队伍履职的情况。通过对2011年首次土地行政问责官员处分后履职情况整理统计发现，被问责的73名官员已悉数复出，并存在复出时间模糊、复出过程不透明、复出门槛低等问题。这不仅极大地削弱了土地行政问责制的权威性，致使土地行政问责的约束力及震慑力十分有限，更降低了政府公信力，挫伤公民参与行政问责的积极性。因此，土地行政问责官员复出亟待规范。

一、土地行政问责官员复出存在的问题

(一)复出时间模糊

案例1：原阜新市太平区区长赖某，在首次土地行政问责中受到行政记过处分，处分公布时仍任阜新市太平区区长，于2011年12月调任阜新市太平区区委书记。

案例2：原巢湖市分管副市长洪某，在首次土地行政问责中受到行政记过处分，于2011年11月调任安徽省地税局党组成员、副局长。

案例3：原临海市副市长陈某，在首次土地行政问责中受到行政记过处分，于2011年7月，即处分公布同月，升任台州市人民政府秘书长、党组成员，市人民政府办公室党组书记。

我国《公务员法》对官员受处分期间的职务和级别变动情形及各种处分的时间期限都作出了明确规定，各种处分的时间期限分别为：警告处分6个月；记过处分12个月；记大过处分18个月；降级、撤职处分24个月。无论受何种处分，处分期内官员的职务和级别都不允许晋升。由此可知，受到行政记过处分的官员在12个月内不得晋升职务和级别。但在案例1中，赖某受行政记过处分后仅5个月就官升半级，调任阜新市太平区区委书记；案例2中的洪某在处分公布仅4个月就升任安徽省地税局副局长；案例3中的陈某甚至在处分公布当月就升任台州市人民政府秘书长，可见其职务调动与晋升均不符合相关规定。

同时值得注意的是，洪某与陈某两位官员在处分公布之时已经不在被问责的岗位上任职，其中，洪某在2010年4月就已升任巢湖市委常委、市人民政府常务副市长、党组副书记；陈某更是早在2009年9月就已辞去临海市副市长一职，并于2010年3月，调任台州市路桥区区委副书记、区长。如此一来，两位官员接受的处分是针对他们过去的职务，而非现任职务，即出现了“处分过期”的情况，可见，问责的效果、处分的惩戒效力较低。如对首次土地行政问责的73名官员被问责后职务变动情况进行统计发现，以2011年处分公布为时间基准点，截至2015年10月，除9人信息缺失外，在有信息可查的64名官员中，47人发生了职务变动。

在首次土地行政问责中，2011年7月公布的问责处分名单是基于2009年度土地卫片执法检查的结果作出的，即所处理的土地违法案件发生时间为2009年，受到处分的官员职位是2009年时任职位。从案件发生、负责人被约谈到最终处分结果公布，中间历时近2年。若以2009年问责启动作为起点，我们可以通过对比违法案件发生后官员职务变动的时间与相关法律规定的相应处分时间长度，来判断官员的职务调动是否符合规定，然而处分却在2011年才公布，这近2年的时间差，极大地削弱了问责效力；若以2011年7月问责结果公布时间为考察起点，调查发现有11名官员在受到处分的时候，职务已经发生调动甚至升迁，所受处分与其时下所任职务无关，因此也就不存在“复出时间”的概念。可见，问责启动与处分公布时间间隔过长，使得土地行政问责的效率大大降低。

(二)复出过程不透明

案例4：原垣曲县副县长刘某，在首次土地行政问责处理结果公布时任垣曲县县委常委、常务副县长一职。2014年2月，刘某仍任该职，但到了2014年7月，刘某的身份已变成垣曲县人大常委会主任，这期间相关政府网站无任何调职或任免信息。

案例5：原丹东市振安区副区长张某，在2011年问责处分公布当年调任丹东市大孤山经济区管委会副主任、党工委委员。通过相关新闻可知大概调职时间在2011年7-10月，但相关政府网站无任何人事任免公示。2013年8月，中共丹东市委组织部发布公告显示，张某已于当年调任大孤山经济区管委会常务副主任并兼任党工委副书记。

案例6：原阳春市副市长陈某，在2011年问责处分公布前调任阳春市政协主席、党组书记、副市长，并在问责之后继续以该身份活跃在当地政坛。2014年12月，阳江市组织工作网发布公示免去陈某阳春市政协主席一职，但未对其后续任职信息进行更新。

案例4中刘某与案例5中张某的职务变动情况均无相关公示信息可查，通过相关新闻报道可以看出，二人之后的履职生涯也未明显受到此次土地行政问责的影响。若以2011年7月处分公布作为时间节点，案例6中陈某在被问责后首次发生工作变动是2014年12月，从时间上看，3年的时间间隔符合相关法律规定，但其后续任职情况没有任何具体公示信息。陈某被免去阳春市政协主席一职后，是继续留任阳春市副市长，还是调任他职，公众无法获得准确的信息，这无疑损害了公民的知情权与监督权。被问责官员复出信息的缺失导致公众无法得知被问责官员具体复出的时间节点，也就无法准确判断官员的复出是否符合我国《公务员法》的相关规定，使得土地行政问责的权威性大打折扣。

总结首批土地行政问责官员复出情况可知，73名被问责官员中，共有20名官员复出信息不全，比例达27.40%，其中，地方政府负责人5名，国土资源管理部门负责人15名(表1)。

表1　首批土地行政问责官员复出信息缺失情况统计

由此可知，土地行政问责官员复出信息公开程度低，复出过程不透明。官员复出信息的缺失，使公众无法及时全面获取官员在被问责之后的履职情况，对其继续在岗或调离等信息都无从得知，无法有效发挥监督作用，且当被问责官员再次出现在公众视野时，容易引起公众的质疑与不满，导致土地行政问责制的权威性下降，降低政府的公信力[2]。

(三)复出门槛低

案例7：原大同县国土资源局局长牛某，在首次土地行政问责中受行政记大过处分，被问责后一直官任原职。2013年3月，媒体曝出大同县某物流园存在违法用地现象，占用当地耕地约26.67 hm2，牛某为企业违法占用耕地的行为提供庇护。

案例8：原安徽省庐江县国土资源局局长朱某，在首次土地行政问责中受到行政记大过处分后，于2011年7-10月调任庐江县政协常委、科教文卫体委员会副主任。2013年8月，朱某因在任国土资源局局长期间犯受贿罪而获刑11年。

如果土地行政问责效率高，惩戒威慑强，案例7中的牛某在第一次违规被处分后，就不会再次利用职权庇护企业违法占用耕地。可见，我国土地行政问责官员复出门槛、土地行政问责效力以及惩戒效力都较低，对土地行政违法违规行为的遏制效果有待进一步加强。

案例8中，2003-2010年，朱某任庐江县国土资源局局长一职，期间，他利用职务之便，大肆收受房地产开发商的贿赂，并为他人在土地出让金缓缴、土地使用权证办理等方面提供帮助，并于2010年9月调任庐江县卫生局局长。在2011年7月公布的首次土地行政问责名单中，朱某仅受到了行政记大过处分。直到2013年8月，时任庐江县政协常委、科教文卫体委员会副主任的朱某才被捕归案。朱某利用国土资源局局长的职务之便谋取私利，他的职务犯罪伴随着土地违法行为发生，他的受贿行为是土地违法行为的前提。然而作为追究土地违法行为的土地行政问责制却没有对朱某的违法行为进行更为严厉的追责，而仅仅给予其行政记大过处分，可见我国土地行政问责对官员的惩处力度之轻。

在核准官员是否应该受到处分以及应该受到什么处分的问题上，土地行政问责显得较为保守。同时，通过对首次土地行政问责73名官员所受处分进行统计发现，在当前的土地行政问责实践中，大部分被问责官员所受处分较轻，土地行政问责惩处力度总体较轻，如73名被问责官员中仅1人受到行政降级处分。同时，通过案例7可以看出，部分官员在被问责后仍存在土地违法行为，可见我国目前的土地行政问责存在惩戒力度有限、效力较低等问题。

二、土地行政问责官员复出问题的成因分析

通过上文对个案的分析，可以发现当前我国土地行政问责官员复出过程中存在无序违规现象，造成这一现状的原因是多方面的，笔者将其总结为以下3点。

(一)土地行政问责制度不完善

土地行政问责制度作为行政问责在具体行政领域的运用，是一项新生制度。作为土地行政问责主要依据的《办法》，目前仍存在权责划分不明、问责标准笼统抽象、问责程序不健全、惩处力度不足等问题，这导致土地行政问责官员复出的门槛大大降低，极大地削弱了土地行政问责的约束力。

1.权责划分不明，问责缺乏针对性。虽然目前全国各地已初步建立了耕地保护共同责任制，但各级政府和部门之间的权责划分仍然不够明晰。问责客体应承担的责任也不够明晰，使问责缺乏针对性，从而降低了土地行政问责的威慑力和约束性。

2.问责标准笼统抽象，问责缺乏统一性。《办法》规定“土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的”以及“发生土地违法案件造成严重后果”两点在具体的土地行政问责实践中很难被具体界定，使得问责结果的科学合理性得不到保障，降低了被问责官员复出的门槛，被问责官员复出的可操作性大大增强[3]。

3.问责程序不健全，问责缺乏时效性。问责处理程序过于繁复冗长，累计处理时间过长，很多官员甚至在处分结果公布前就已调离被问责职位。滞后的问责处理大大降低了问责的时效性，使得被问责官员复出的时间节点难以准确界定，无法严格依照我国《公务员法》中关于官员受处分时间期限的相关规定来判断其复出是否符合规定。

4.惩处力度不足，问责缺乏约束性。由于“情节较重”与“情节严重”等词语义模糊，因此具体的处分结果常由问责主体自由裁量，在对责任人缺乏硬性约束的情况下，土地行政问责的惩戒力度和警示作用被大大弱化，不利于对土地行政问责官员复出的规范管理。

(二)官员复出机制及相关配套机制不健全

我国目前关于被问责官员复出的规则尚无具体法律规定，即使部分规范性文件中有一些零散的规定，但存在语义模糊、表述不清等缺陷，因此土地行政问责官员复出缺乏合理依据。另外，我国信息公开机制不完善以及社会监督机制缺位等也使得官员的复出缺乏相应的监督评估。当前我国土地行政问责信息多是通过国土资源部的网站获得，但自2008年《办法》颁布实施以来，除了2011年首次土地行政问责将被问责官员名单予以公示之外，之后的问责结果都无处可查。正是由于土地行政问责信息公开程度较低，官员复出存在“暗箱操作”的可能性，才会引发社会公众的质疑；同时，由于问责官员复出的社会监督机制不完善，社会公众对土地行政问责官员的道德水平及专业技能进行评估的渠道不完善，无法对官员的处分执行情况进行有效监督，无法判断被问责官员是否符合复出标准，甚至有时对官员复出与否都无从知晓。在这种情况下，土地行政问责官员复出的随意性大大增加，严重破坏了我国土地行政问责制的权威性及有效性。

同时，在土地行政问责官员的复出过程中，不仅应尊重公众的知情权、监督权，保证官员复出的合法性、合理性，还要注意保障被问责官员的合法权益。作为行使公权力的行政官员，在被问责的过程中，也应享有公平公正的救济权利[4]。然而，目前有关公务员权利救济制度的法律法规缺乏统一性，且可操作性不强，使得被问责官员存在合法权益无法得到保障的困境，可见我国被问责官员通过司法程序寻求救济的路径仍待进一步完善。

(三)官员责任意识不强

当前，虽然全国各地对耕地保护和土地违法问责的重视程度逐步提高，但仍有部分国家工作人员对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要性认识不足，甚至有的官员无视土地行政问责相关法律规定。这说明目前我国部分土地行政官员的责任意识不强，个别被问责的官员甚至视问责为儿戏，法治观念十分淡薄。在进行土地违法活动时，部分官员仅仅考虑是否会影响自身仕途发展，对土地违法行为造成的严重后果没有清醒的认识，自觉主动保护耕地的意识十分匮乏。被问责官员这种思想上的不重视更加削弱了土地行政问责制的有效性，使我国土地行政问责的惩戒力大大降低，不利于对土地行政问责官员复出的规范管理。

三、规范我国土地行政问责官员复出的对策建议

开展土地行政问责是为了查处土地违法行为，给予致使土地管理秩序混乱的责任人相应处罚，从而减少违法违规用地现象的发生，达到合理利用土地资源及保护耕地的目的。然而被问责官员复出过程中存在的复出时间模糊、复出过程不透明、复出门槛低等现象极大地削弱了土地行政问责的严肃性及威慑力，土地违法行为依然存在，土地行政问责制效力大大降低。因此，为了规范我国土地行政问责官员复出，应努力从完善土地行政问责制度、健全官员复出机制及相关配套机制、增强公务员的责任意识等角度入手。

(一)完善土地行政问责制度

规范土地行政问责官员的复出，其直接目的在于提高土地行政问责效力，最终目的在于规范土地行政行为。完备的土地行政问责制度能够让土地问责的每一个环节都有章可循，从而保证被问责官员的复出合理规范。因此，要加强对土地行政问责官员复出的管理，健全我国土地行政问责制度。

1.明确权责划分。明晰各级政府及国土资源管理部门在土地管理方面的权责关系，增强各级责任主体的大局意识，合理划分不同职能部门的职权与事权，建立起有效的土地管理共同责任机制，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公共参与、上下联动”的工作格局[5]。

2.统一问责标准。尽快出台《办法》的实施细则，对何种形式的土地违法应处以何种处罚加以详细规定，同时对规定中诸如“影响恶劣”“后果严重”等模糊的标准加以明确，尽可能给予可量化的指标，以增强土地行政问责的可操作性。

3.规范问责程序。从事前预防、事中监督、事后处罚等3个阶段来完善土地行政问责程序，使土地行政问责能贯穿土地开发与利用的始终。尽可能缩短土地违法处理的工作流程，确保从问责提起、问责调查到问责确立、问责处理、问责实施均省时高效。

4.加强问责力度。尽快出台并完善土地行政问责的相关法律规定，并以土地行政问责相关规定及具体问责实践为蓝本，将土地行政问责的相关政策整合提升为法律。加大土地违法的查处力度，在处理土地违法行为时从严考量，增强土地行政问责的威慑力和惩戒力。

(二)健全官员复出机制及相关配套机制

建立并完善土地行政问责官员复出机制，应从被问责官员复出的标准及程序入手。明确被问责官员是否达到复出标准，首先，应考虑其责任性质。应明确被问责官员是主观上为了经济利益而违法用地还是客观上由于上级压力而“被迫违法”。对于土地资源保护意识薄弱的官员应提高复出的门槛，对于因客观原因而被迫进行违法用地审批的官员，应明确其在土地违法行为中的责任性质，并适当降低惩处力度。其次，将被问责官员的工作绩效作为能否复出的考量标准之一。应对官员土地行政问责后的履职情况进行考察，通过建立官员问责后履职跟踪评价体系，对被问责官员的履职情况作出客观公正的评价，将被问责官员的工作绩效作为能否复出的考量标准之一。对于被问责后工作态度明显改正，辖区内土地利用总体情况明显好转的官员，可以适当提前解除处分。规范土地行政问责官员复出程序，包括推荐提名阶段、考察评议阶段及公示任命阶段。第一，在复出推荐提名阶段，应注意推荐主体的多元化。组织提名推荐的，应遵从民主程序，经过集体研究投票决定；群众联名推荐的，应提交推荐材料，并保证被推荐官员信息的真实性与准确性[6]。第二，在复出考察评议阶段，应全面考察土地行政问责官员的“德、能、勤、绩、廉”综合素质，尤其应以问责后官员履职情况、所在辖区土地利用及管理情况作为复出考察的主要依据。第三，在复出公示任命阶段，应在多种媒介同时进行公示，将拟复出的土地行政问责官员的姓名、问责缘由、曾受处分、复出标准、复出理由、考察评估结果及拟复出职位等信息全部公开，以保障公民的知情权与监督权，使土地行政问责官员的复出能够审慎进行[7]。

同时，为使土地行政问责官员复出机制能最大限度地发挥作用，还应尽快建立诸如信息公开机制、社会监督机制、问责官员权利救济机制等土地行政问责官员复出的配套机制。(1)建立土地行政问责官员复出信息公开机制。保持问责信息公开渠道的畅通，在处分下达的第一时间，将官员被问责原因、具体的土地违法违规行为、问责处理意见等信息公布在国土资源部或相关地方政府网站，若被问责官员出现职务变动，还应及时将任职信息进行公示，公开其调动事由、依据及程序，保证被问责官员整个调动过程的公开透明，从而保障公民的知情权与监督权。(2)构建土地行政问责官员复出的社会监督机制。在对土地行政问责及被问责官员的相关信息进行公示的同时，完善民意表达的渠道，方便公众及时监督和制止被问责官员的不合理复出[8]。(3)完善土地行政问责官员的权利救济机制。对被问责官员遭遇不当问责时应向谁申诉、如何申诉等作出明确具体的规定，使被问责官员能依法切实保护自己的正当权益。在申诉程序中引入第三方听证，并赋予被问责官员陈述及发表辩解意见的权利。尽快增加对被问责官员的司法救济，以确保被问责官员救济权的完整性，从而获得独立公平的救济结果，充分保障其合法权益。

(三)增强公务员的责任意识

良好的政策要在正确的价值观指引下才能有效开展，刚性法律制度之外的柔性伦理建构、内在驱动机制对防止土地行政问责官员不合理复出同样具有重要意义。公务员责任意识的强弱与土地资源管理、耕地保护工作开展情况的好坏有直接联系。因此，应进一步加强宣传、统一思想、强化认识，让公务员从思想上认识到保护土地资源的重要性，提高法纪观念与服务意识。同时，继续推进我国责任政府建设，从根本上增强公务员的责任感、大局观，促进现代社会责任意识、法治观念及政治理性的形成；积极推进现代政治文化建设，从根本上降低被问责官员违规复出的可能性。

通过培养土地行政问责文化和加强土地行政问责教育，以进一步增进公务员对土地行政问责制的了解，加强公务员对自身权利义务以及违法违规用地所要承担后果的认识。一方面，开展土地行政伦理建设。通过对公务员开展制度化、常态化的环保宣传及责任教育，增强公务员的职业道德感、政治使命感，促使其进一步树立绿色生态的发展理念，充分认识到土地资源的珍贵性，强化保护耕地与依法开发利用土地资源的意识，从而树立正确、健康、可持续的土地利用价值观。另一方面，加强公务员的官德官风建设。加强公务员的官德官风建设，应加大公务员职业道德的宣传力度，从主观上消除官员被问责后非正常复出的意愿；塑造良好的责任氛围，切实做好公务员责任意识教育培训工作，增强公务员的责任行政意识，提高他们的政治觉悟，从思想源头上切断被问责官员违规复出的可能性[9]。通过规范土地行政问责官员复出的不规范现象，提高土地行政问责的有效性，达到保护土地资源、合理开发土地的最终目的。

[参考文献]

[1]国土部首次土地问责73名官员被处分,最重为降级[EB/OL].(2011-07-13)[2015-06-30]. http://www.mlr.gov.cn/wskt/glkx/tdgl/201107/t20110713_899958.htm.

[2]周亚越.问责官员无序复出：一项制度视角的研究[J].宁波大学学报(人文科学版),2012,25(4):86-90.

[3]高向军,孙英辉,彭爱华,等.健全制度,让“问责”出实效——土地违法问责制与耕地保护共同责任机制研究之二[J].中国土地,2012(1):50-53.

[4]董成磊.我国公务员权利司法救济制度之浅析[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2012,14(3):231-232，289.

[5]高向军,孙英辉,彭爱华,等.完善机制,让责任各得其所——土地违法问责制与耕地保护共同责任机制研究之一[J].中国土地,2011(12):48-52.

[6]刘美萍.论问责官员复出机制的构建——兼谈《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》[J].成都行政学院学报,2010(2):11-14.

[7]周燕军,束顺民.问责官员复出机制的设计原则及模型构建[J].领导科学,2010(14):8-9.

[8]陈仪.问责官员复出之失控及其法律规制[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2013(3):89-95.

[9]高斌,郭鸿炜.我国被问责官员复出存在的问题与对策[J].哈尔滨市委党校学报,2011(2):42-46.

(责任编辑： 林安红)

Study on the land administrative officials′ resurfacing— Based on the analysis of 73 cases in the first land administrative accountability

GUO Chun-hua, WANG Xuan

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095,China)

Abstract：China has established and implemented the land administrative accountability to reduce the land illegal cases and regulate the behavior of land administration. When dug into the subsequent development of the first land administrative accountability officials in 2011, it showed that 73 officials have all resurfaced. And their resurfacing were being with lots of problems, such as the resurfacing time is not clear, the resurfacing process is not transparent, and resurfacing is barrier-free. The emergence of these phenomena reflects that the land administrative accountability system is not perfect, the officials resurfacing and supporting mechanism is not sound, officials′ being lack of sense of responsibility. The chaos of the resurfacing will not only reduce warning effect of the land administrative accountability, but also make public lose faith in the land administrative accountability system and so as to weaken the government′s credibility. Therefore, it should be done to manage the land administrative officials′ resurfacing in order to enhance the authority and effectiveness of the land administrative accountability system by consummating the land administrative accountability system, establishing the resurfacing system and related supporting mechanism of land administrative officials, and strengthening the construction of responsible government and the officials′ awareness of responsibility.

Key words：land administrative; accountability; officials resurfacing

[收稿日期]2016-03-21

[基金项目]国家社科基金项目(11BZZ052)。

[作者简介]郭春华(1963-)，女，硕士，副教授。研究方向：土地行政管理。

[中图分类号]D630.9

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)03-0075-06