关于财政支出绩效评价体系设置和量化的探讨

■马国彩 杨栎桢

绩效评价是运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营效益和经营者业绩做出客观、公正的综合评判。实务操作中难以把握的问题主要包括两个方面，一是绩效评价体系如何设置，二是采用何种方法量化考核财政支出的“多维”绩效。本文就绩效评价指标体系的设置和量化考核方法进行研讨，欢迎同行探讨，以助推评估行业和资产评估师顺应市场，抓住机遇，谋求转型发展。

图1 财政资金绩效影响因素

一、绩效评价指标体系的设置

绩效评价指标体系是评价内容的具体体现，也是衡量绩效目标实现程度的考核工具，设置科学合理、易于量化的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。其绩效评价指标体系应当充分体现财政支出的经济性、效率性和有效性。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约；效率性是指投入和产出关系，即支出是否讲究效率；有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，即是否达到目标。

目前，财政支出绩效评价的指标设置中存在的问题及困惑主要包括以下四个方面：

（1）财政专项资金的项目涉及不同地区、不同规模、功能相同的单位，而不同地区、不同规模的单位用同一指标来衡量实际并不公平；

（2）财政支出很多都投向公共管理项目，其价值取向的多元性和多维性，造成绩效评价的目标设置往往比较模糊，因为大多数公共服务的品质好坏很难用具体的数据加以量化，在项目计分中的权重往往也很难确定；

（3）设置绩效考核指标的部门，往往非常关注项目的短期目标和经济指标，而忽视长期发展目标或社会安定、环境保护等方面的非经济指标；对于长期发展目标和社会因素、环境保护方面的阶段实施如何计量考核一直以来都是问题；

（4）绩效评价结果的合理性取决于信息的可靠性，但现实中由主管部门和被评价部门提供的数据，很容易使人质疑主管部门和被评价部门提供信息的真实性。

从2012年我们接受南京市鼓楼区财政支出绩效评价项目到近几年我们先后参与的对江苏省教育厅、交通厅、水利厅、海事局的财政支出绩效评价项目，绩效评价指标设置中的困惑也同样困扰着我们，即如何评价公共管理价值取向的多元性和多维性，如何量化考核评价财政支出项目的效益性、效率性和效果性。

通过项目实践，我们认为，财政资金使用的绩效首先要考虑多因素影响，既包括宏观经济形势、政策背景、政治环境、公众态度等外部因素，又包括投入、活动、产出等各个环节，见图1。

其次，财政支出绩效评价指标体系的设置应覆盖投入、产出、效益、效率和目标实现程度等各个方面，见图2。

总之，财政支出绩效评价指标体系应能体现项目的经济效率、社会效果和可持续影响等。其指标设置需反映的关键问题见表1。

图2 财政支出绩效评价指标关系图

表1 指标设置反映的关键问题表

用图示（见图3）可以表示为：

图3

二、绩效评价的常用方法及EVA评价法

（一）绩效评价的常用方法

1.成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。即：针对财政支出确定的目标，在目标效益额相同的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，以最小成本取得最大效益的为优。

“成本—效益分析”是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价。

2.比较法（目标比较法）。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。在西方国家，此方法主要用于对部门和单位的评价以及周期性较长项目的评价。通过财政支出所产生的实际结果与预定目标的比较，分析实现（或未实现）财政支出绩效目标的因素。

3.因素分析法。是通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素，综合分析评价的方法。即：通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

4.最低成本法。在某项公共支出不易观测或计算其效益大小的情况下，可采取比较多个功能和目的相近的方案，评价和选择成本最低的方案。此方法一般适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。

5.问卷调查法（公众评判法）。指通过设计不同形式的调查问卷在一定范围内进行定量发放，通过回收分析调查问卷，进行评价和判断的方法。该方法具有民主、公开的特点，但应用范围有限且有一定的模糊性。在一些公共服务、公共投资项目上可设置目标群体满意度或公众满意度指标来评价绩效。

6.专家评价法。是通过邀请相关领域的专家对财政支出绩效进行分析评议，得出评价结果的方法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价；专家们在通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，给出相应的指标评分。

7.纵横向比较法

纵向（历史）比较法：将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定公共支出效率变化，分析判断绩效评价的方法。实际上是将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。

横向比较法：指通过对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。

《菊花》孔德鑫

（二）借助EVA企业价值评估模型进行绩效评价

EVA（Economic Value Added的缩写，经济增加值）价值评估模型是一种企业价值的评估方法。

自1991年Stewart提出EVA的概念，经过20多年的发展，美国已经有很多知名企业开始将EVA作为衡量企业经营绩效的一个指标，Stem Stewart公司还引入EVA作为企业经营绩效指标考核其能否促进企业经营效率的提高并进行了实证研究。研究结果表明引入EVA作为业绩评价指标的企业会提高资金的使用效率。对于EVA与传统绩效考评指标相比是否具有更高的价值相关性，大部分学者是持肯定态度的。国内学者李洪等（2006）选择454家沪市A股上市企业作为样本，通过建立计量经济模型用以评价EVA指标在经营业绩评价方面的有效性，研究结论指出采用EVA指标考核企业绩效与采用传统绩效指标进行考评，两者的结果具有一致性。

EVA评估模型是指项目资金投入后，企业未来的新增获利能力，即未来的EVA折现值。这里的经济附加值EVA与企业价值评估中的EVA略有不同，是站在第三方的角度，将投入成本按投资进度分摊在整个收益周期内调整计算得到经济附加值EVA，扣除投入资本的社会平均回报后的差额，它可以更加全面地反映资金投入是否真正创造了价值。若EVA＞0，则说明资金投入创造了价值；若EVA＜0，则表示资金投入并未创造价值而是产生了价值毁损。企业价值的经济增加值EVA的基本计算公式可表示如下：

EVA＝NOPAT－TC×WACC上式中，NOPAT是资金投入后的企业税后营业净利润；TC是企业所占用的全部资本，包括来源于项目投资资金和来源于企业原股东投入的股本两部分；WACC表示的是加权平均资本成本。

财政支出绩效评价中所指的经济增加值EVA与《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》中提到的EVA公式基本一致，内涵的区别在于采用了调整后的税后净营业利润，减去按进度投入的财政资金的社会平均回报后的差额。其计算公式为：

经济增加值（EVA）＝调整后税后净营业利润－增加财政投入额×社会或行业的资本平均回报率

上述公式中的税后营业净利润并非账面显示的税后净利润，而是将非经常性损益和投入资本合理分摊调整加回后的数额，其被减数也不是按基准贷款利率计算的资本成本，而是所占用财政资金和社会或行业资本平均回报率的乘积。其主要特点是克服了传统财务指标将项目投入资金视为免费资本或低息资本的错觉，可以使委托方真正了解财政资金的实际使用效率。

这与企业价值的EVA估值内涵基本一致，因此评估机构和资产评估师使用这种方法有其独特的专业优势，可谓是驾轻就熟，运用自如。但这种方法并不适合于所有的财政支出项目，需要针对项目的具体情况选择使用。