法定评估的有关情况

■ 田 林

资产评估法草案三审稿第三条第二款规定：“涉及国有资产和公共利益，法律、行政法规规定需要评估的，应当依法委托评估机构评估。”业界一般将这一类评估称为“法定评估”。现将法定评估的有关情况简报如下：

一、法定评估的总体情况

最早对法定评估作出规定的法律，可以追溯到1993年的公司法，其第二十四条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”现行法律中，规定法定评估的共有7部，分别为：公司法、企业国有资产法、城市房地产管理法、公路法、证券法、拍卖法、政府采购法。

最早对法定评估作出规定的行政法规，可以追溯到1991年的国有资产评估管理办法。现行行政法规中，规定需要进行资产价值评估的行政法规共有16部，分别为：国有资产评估管理办法、社会救助暂行办法、国有土地上房屋征收与补偿条例、全民所有制工业企业转换经营机制条例、土地增值税暂行条例、森林防火条例、证券公司监督管理条例、民办教育促进法实施条例、金融机构撤销条例、矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权采矿权转让管理办法、国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定、中外合作经营企业法实施细则、股票发行与交易管理暂行条例、全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例。

二、法定评估的主要情形

（一）涉及国有资产产权变动

企业国有资产法规定，企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币性财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。

此外，国有资产评估管理办法又进一步作出细化规定：国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营、股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

依照全民所有制工业企业转换经营机制条例，全民所有制工业企业处置固定资产，应当依照国家有关规定进行评估。依照中外合作经营企业法实施细则、民办教育促进法实施条例，涉及到国有资产出资的，应当依照有关法律、行政法规的规定进行资产评估。依照矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权采矿权转让管理办法等，国家出资勘查形成的探矿权、采矿权价款，由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估。

（二）涉及公共利益

涉及公共利益的法定评估范围较为宽泛，包括股东出资、股票和债券发行、政府采购、国有土地上房屋征收补偿、金融机构撤销等多个方面。

公司法规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。证券公司监督管理条例规定，证券公司股东出资中的非货币财产，应当经具有证券相关业务资格的资产评估机构评估。

证券法规定，公司申请公开发行公司债券，应当向国务院授权的部门或者国务院证券监督管理机构报送资产评估报告。股票发行与交易管理暂行条例规定，申请公开发行股票应当聘请资产评估机构，对其资信、资产、财务状况进行评估。此外，依照国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定，以募集方式设立公司，申请发行境内上市外资股的，应当向中国证监会报送的文件中包括资产评估报告。

政府采购法规定，采购文件包括评估报告及其他有关文件、资料。国有土地上房屋征收与补偿条例规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。金融机构撤销条例规定，清算组清理被撤销的金融机构财产时，应当依法评估其财产的实际价值；财产有损失的，应当核实损失数额。

需要注意的是，无论是涉及“国有资产产权变动”，还是涉及“公共利益”的认定，由于其范围非常广泛，最终是否应当作为强制评估业务委托评估机构评估，还应当以法律、行政法规的具体规定为准。

三、法定评估的程序

（一）要求委托符合条件的评估机构进行评估

大多数法律、行政法规仅仅规定了某些情形下需要进行资产评估，但是对于评估程序，例如委托什么样的评估机构或评估师，没有细化要求。也有少数法律、行政法规对评估程序作出规定，一般是要求委托符合一定条件的评估机构评估。例如拍卖法、企业国有资产法、证券公司监督管理条例、民办教育促进法实施条例、探矿权采矿权转让管理办法等。国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定，还要求以募集方式设立公司，申请发行境内上市外资股的，应当向中国证监会报送经2名以上专业评估人员及其所在机构签字、盖章的资产评估报告。

（二）国有资产评估的特别程序

国有资产评估管理办法专章规定了“评估程序”，要求国有资产评估按照申请立项、资产清查和评定估算、审查确认、复核裁定等程序进行。（1）申请立项。依法需要进行资产评估的国有资产占有单位，经其主管部门审查同意后，应当向同级国有资产管理行政主管部门提交资产评估立项申请书。国有资产管理行政主管部门应当进行审核，作出是否准予资产评估立项的决定。申请单位收到准予资产评估立项通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。（2）资产清查和评定估算。受占有单位委托的资产评估机构应当在对委托单位的资产、债权、债务进行全面清查、核实的基础上，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。（3）审查确认。委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经国有资产管理行政主管部门授权或者委托，占有单位的主管部门可以确认资产评估结果。国有资产管理行政主管部门应当自收到占有单位报送的资产评估结果报告书之日起四十五日内组织审核、验证、协商，确认资产评估结果，并下达确认通知书。（4）复核裁定。占有单位对确认通知书有异议的，可以自收到通知书之日起十五日内向上一级国有资产管理行政主管部门申请复核。上一级国有资产管理行政主管部门应当自收到复核申请之日起三十日内作出裁定，并下达裁定通知书。占有单位收到确认通知书或者裁定通知书后，应当根据国家有关财务、会计制度进行账务处理。

目前实践中，随着我国市场经济体制的逐步完善以及我国加入世界贸易组织，为进一步转变政府职能，减少不必要的行政性审批，促进中介机构和从业人员真正做到独立、客观、公正地执业，《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）决定，取消政府部门对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行核准制和备案制。各级财政或国有资产管理部门对国有资产评估项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复（合规性审核）。有关经济行为的资产评估活动由国有资产占有单位按照现行法律、法规的规定，聘请具有相应资质的中介机构独立进行，评估报告的法律责任由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。经各级政府批准的涉及国有资产产权变动、对外投资等经济行为的重大经济项目，其国有资产评估实行核准制。凡由国务院批准实施的重大经济项目，其评估报告由财政部进行核准；凡由省级人民政府批准实施的重大经济项目，其评估报告由省级财政部门进行核准。对其他国有资产评估项目实行备案制。除核准项目以外，中央管理的国有资产，其资产评估项目报财政部或中央管理的企业集团公司、国务院有关部门备案。地方管理的国有资产评估项目的备案工作，比照上述原则执行。

四、法定评估的效力

（一）直接作为最终价格

国有土地上房屋征收与补偿条例规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

依照土地增值税暂行条例规定，计算增值额的扣除项目包括新建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格。纳税人有隐瞒、虚报房地产成交价格，提供扣除项目金额不实，或者转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的情形之一的，按照房地产评估价格计算征收。

（二）作为确定最低价格的依据

较为常见的一种情形，就是规定在国有资产转让等过程中，将资产评估价格作为底价或最低成交价格。企业国有资产法规定，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。拍卖法规定，拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例规定，出租方在（全民所有制小型工业）企业出租前必须会同有关部门对企业进行清产核资、清理债权债务、评估资产（包括有形资产和无形资产），根据行业和本企业资金利润率确定标底。公路法规定，国道等公路收费权的转让，必须进行资产评估，国道等公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。

五、法定评估的监督

为了保障法定评估有效发挥作用，企业国有资产法规定国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价。资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。并在法律责任中规定了相关人员的法律责任，并且明确在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。

考虑到法定评估毕竟是一种对市场的干预，在目前简政放权的背景下，为了充分发挥市场的决定性作用，国家应当对已有的法定评估的实施情况进行评估，并在此基础上开展系统的法律法规清理工作。仍有需要保留的法定评估，应当有统一的评估程序、适用情形和规范的法律效力，为各个部门监管法定评估的实施效果提供统一的法律标准，促进其发挥独立、客观、公正的价格参考作用。国务院有关资产评估行政管理部门定期对法定评估的实施效果进行监督检查和再次确认，如果认为继续实施法定评估已无必要的，应当及时提请修订有关法律或行政法规。

最近已经有过这样的例子：在促进科技成果转化法修改过程中，一些地方和部门提出，目前科技成果转化中存在评估难、评估流于形式而又容易延误时机、增加交易成本的问题。但也有意见基于国有资产评估管理办法的规定，从防止国有资产流失的角度认为仍有必要保留评估制度。因此，2015年修订后的促进科技成果转化法对科技成果价值的评估问题未作规定，其第十八条明确规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格。”并没有排除科技成果转化过程中依照有关规定进行评估的环节，但相比于1996年促进科技成果转化法第十六条的规定，无疑体现出灵活运用多种手段、激发市场活力的立法技术进步。