黑龙江森工林区民有林问题探析*

潘启英　杨卫东

（黑龙江省林业科学院，哈尔滨　150081）



黑龙江森工林区民有林问题探析*

潘启英杨卫东**

（黑龙江省林业科学院，哈尔滨150081）

*黑龙江省省属科研院所基本科研业务费专项资助项目“黑龙江省国有森工林区林地流转模式的研究”

1　研究背景

建于20世纪50年代的我国国有森工企业，初期的主要任务就是为建国初始阶段重工业等经济建设的起步提供大量木材原材料，由此形成了以木材生产及木制品加工为主的森林工业体系。至20世纪80年代初的30年间，国有森工林区的森林资源遭到掠夺式开采，资源的过度消耗导致了国有林区森林资源质量和数量的急剧下降，可采资源濒临枯竭，资源危机初现端倪；同时，森工企业处在计划经济体制之下，经营管理模式僵化，产业结构单一，完全依赖资源消耗支撑林区经济，资源危机的出现，使企业经济也随之出现了难以为继的局面。

20世纪80年代初期，国有森工林区“两危”状况加剧，营林生产虽得到加强，但与采伐和木材加工等主流产业相比，无论在人力物力的投入上，还是在经营观念的重视程度上，营林生产还是处于弱势地位。在营林工人短缺、资金投入不足、营林工人工资偏低的情况下，职工的造林积极性和责任心都受到影响，生产效率低下，造林成活率和保存率难以保证。在这样一个历史背景下，国家出台了“谁造谁有”的指导性政策，在我国南方部分省区和东北国有林区开始出现了个体（个人）造林形式。在黑龙江国有森工林区，企业职工被允许以个人身份，在完成调查设计的采伐迹地、火烧迹地、宜林荒山荒地、疏林地等，经申请批准，由个人投资或林业局提供苗木个人投劳进行造林。至此，在国有林区域内形成了我国非公有制林业这一特殊经济成分雏形。

2发展现状及存在的问题

2.1发展沿革和现状

在国有林区民有林产生初期，由于只有宏观性指导政策，缺乏规范化制度，加之企业职工法律保护意识欠缺，极少与企业签订有效合同，一般只是提交申请后由林业局一级的主管部门盖章生效，有的甚至只有林场一级的公章证明；至于林业局依照政策承诺的“林木成活率达到要求，郁闭成林后（一般在3～5年）由林业局收购并纳入企业造林计划”等内容，没有在证明文件中详细约定，为事后这部分林木的确权、职工利益的维权埋下了隐患。以合江林区桦南、双鸭山林业局为例（表1），1990年之前无合同的民有林分别占到68％和65.3％。

表1　桦南、双鸭山林业局民有林情况调查

从2000年开始，黑龙江省森工总局将自费造林正式纳入造林计划，每年计划营造民有林15 000 hm2，实行“长期经营，谁造谁有”的原则。2005年，为了解决长期以来悬而不决的民有林问题，维护个体造林者的合法权益，黑龙江省森工总局报请国家林业局等相关部门核准，拟将国有林区内的民有林，属于商品林的全部划归个人，并核发林权证；属于公益林的，由国家回购。这项政策的拟定，为国有林区民有林问题的解决带来了一线希望，但在具体执行中，由于历史遗留问题比较复杂，使很多民有林无法正常划转。据调查，伊春、松花江林区的民有林问题大部分得到合理解决，个别因未达到成林验收标准等问题而未解决的不到10％。合江林区1982～2014年民有林造林面积及保存面积调查显示（表2），2000年以前造林保存面积比较低，缘于早期的经营管理粗放和营林技术含量偏低；之后的造林面积保存率明显提高，东方红和迎春局2000年之后开始非公有制造林，保存率达到100％。鹤北林业局截止到2013年底累计民有林造林约4 800 hm2，3年面积保存率达80％以上，早期的造林地已经郁闭成林，有的已经进入轮伐期，虽已经两次对民有林进行了摸底调查，但至今仍未发放林权证。

表2　合江森工林区民有林造林及保存面积调查/hm2

据统计，黑龙江森工现有民有林面积约36 025 hm3，涉及总户数近万户，其中绝大部分为2008年之前的造林，2009年以后由于积累的民有林问题解决滞缓以及相关政策不明确等原因，个人造林基本停滞。

2.2存在问题

2.2.1早期造林的确权问题

民有林形成初期，国有森工企业的管理比较粗放，对营林生产缺乏应有的重视，职工个人造林后，没能及时与企业签订有效合同，为事后确权埋下了隐患。桦南、双鸭山林业局1991年以前参加造林的职工，有合同的都只占30％左右，有的甚至连调查设计材料都已经丢失。由于缺少有效证明材料，这部分造林户在林木划转中无法确权，也给以后的经营造成很大麻烦，职工个人的经济利益受到极大影响。

2.2.2造林合同不完善成为后续执行的隐患

尽管从森工总局到各林业局都依据相关政策，针对职工个人参与造林制定了相应的管理办法，但就法律效力而言则有欠完善。各林业局在资源、经济等方面条件各异，制定的管理办法也不同，一般与职工签订的合同内容主要包括：林业局提供苗木（分无偿和有偿两种情况），造林者提供劳力（从事整地、造林、补植、管护等），采伐收益按国家规定缴纳税费后收益归己；同时合同中还包含“有偿使用国有林地，如与省级有关文件发生冲突，按文件规定执行”等内容，但并未具体制订标准或未实行。由于所签合同具有可变更性，给造林者日后争取合理的利益诉求造成困难，同时也增加了国有林地资产产生流失的风险。

2.2.3采伐管理制度僵化造成的束缚

自1998年实施天然林保护工程以后，林木采伐在执行限额管理制度和凭证制度上要求更加严格；而早期个体营造的林木，尤其1990年代以前的造林，绝大部分没有调查设计方案或已经丢失，这部分林木早已经进入采伐年限，申请重新调查并取得采伐凭证的手续又比较繁琐且费用需要职工个人支付，职工在实现采伐获利无望的情况下不愿承担这笔支出。即便是后续进行的造林，目前也到进入森林抚育等间伐阶段，但国家对国有林区这部分民有林如何执行采伐规程，主伐及抚育间伐的限额如何制定并付诸实施，一直没有政策出台。随着限伐范围的不断扩大，特别是2014年国家在东北内蒙古重点国有林区停止了天然林商业性采伐，不只是民有林，国有林地森林资源的采伐包括抚育伐的生产活动都几乎被全面叫停，国家严格控制森林资源的消耗，抚育伐要求只限于6cm以下的林木，只允许消耗材积，不允许消耗蓄积。在政策的大环境下，民有林想要争取采伐额度，通过木材生产获取收益，几乎是不可能的。因此，很多这样的林地就被沉淀下来，无法开展正常的经营、划转，职工的投资回收遥遥无期。

2.2.4有关民有林的政策缺失

民有林的性质决定了其经营目的就是通过木材生产、林下经营及划转获得收益，但在这几方面，国家主管部门给予的政策支持始终是盲点。黑龙江森工林区营造的民有林大部分为用材林，1998年开始实施森林分类经营后，在划分林地类别时，许多民有林被划入公益林，这标志着这部分林地进入了禁伐区。以合江林管局桦南林业局、双鸭山林业局为例，被划入公益林的民有林分别占到了52.30％和33％（表3）。

表3　桦南、双鸭山林业局民有林划分类别情况

林地性质的改变，使职工造林初始的经营目的无法实现，尤其对那些没有有效合同、缺少造林调查设计原始资料的造林者，既无法实现林木的划转，更不能开展正常的经营活动；按照生态公益林给予林木所有者的补偿，也无法做到公正公平。政策的缺失，给民有林经营者带来极大的负面影响，职工的合法利益和权利得不到应有的保障。

3建议与讨论

3.1在森工林区营造的民有林，林地权属归国家所有，林权证要由国家林业局颁发，造林者只享有林木所有权；而林权证的属性为林地、林木所有权证，因此无法给个体造林者发放真正意义上的林权证。在目前国有林区林权制度改革方向尚不明确、森工企业经济能力有限的前提下，建议国家主管部门在资金支持方面制定相应的政策，支持帮助林业局对基本符合条件的民有林加大回购力度，尽量使造林职工得到合理的补偿。

3.2对暂时无法实现回购的林地，国家应考虑发放一种临时权证，在完备约束条件如不改变林地用途、不降低其原有生态功能、不违反采伐管理制度等的前提下，赋予权证一定的法律效力，使民有林可依法继承、转让、抵押、担保、入股及出资；使造林者在经营区内拥有人工更新造林、森林抚育、采收林副产品等权利，并争取减免相应的税费；对于林地有偿使用费暂行缓收政策，营造一个宽松的林地经营环境。

3.3在金融保险方面给予政策上的倾斜，争取银行、保险部门对权证的认可，由林业局提供必要的担保，为民有林所有者获得资金贷款、参加林木财产保险等开辟绿色通道，提升造林者林地经营、融入市场的能力。通过林地所有权、经营权、使用权的真正分离，以承包、抵押、拍卖、转让使用权和经营权的方式，按市场规律运作，尝试民有林提前进入市场，变预期效益为即期收益。

3.4重点国有林区停止天然林商业性采伐，黑龙江森工林区已基本上停止了木材生产，采伐管理制度的执行更加严格。但游离于国有林之外的民有林完全属于人工林，除极少数为经济林之外，大部分为用材林，即便有50％的林地被划入公益林禁止采伐，商品林区的民有林可不受采伐规程的限制，采伐所发生的蓄积消耗限额应实行计划单列，允许民有林采伐限额跨年度滚动使用，解决多年来民有林“造林容易采伐难”的问题，避免集中突击采伐林木、破坏资源的短期行为。

3.5当前我国实施森林分类经营，大量属于集体、个人、法人所有的林地被划为各类公益林，使权利人的财产权受到制约。在确定补偿主体时，应遵循“谁投入谁收益、按市场规则公平交易和社会公平性”原则，使公益林经营者得到合理补偿，不能使被划入公益林的经营者因此而导致经济收入或预期收益及其他发展机会减少，这是最低补偿标准，也是对个体利益的最低保障。建议这部分生态效益补偿通过直接补偿和间接补偿两种方式进行，即对被划入生态公益林所有者的计划收入下降实施实物和现金补偿，由政府及有关部门支付给个人；对其他如失业、经营方式改变等造成的损失，可采取相应政策鼓励金融机构对经营者提供低息或贴息贷款，以优惠贷款、就业制导、新产业扶持、技术援助等间接补偿方式，帮助经济薄弱的个体经营者逐渐提升经营能力，激发他们的积极性，促进国有林区经济、社会的有续和谐发展。

参考文献

［1］汲长文.鹤北林业局非公有制造林存在的问题及建议［J］.现代化农业，2014（3）：29-30.

［2］王显河，王德军.重点国有林区管理体制现状分析及发展建议［J］.农林科技，2013（2）：274-275.

［3］田淑英.林业生态保护与发展的政策效应与选择［M］.北京：中国社会科学出版社，2011.

（责任编辑：王岳）

文章编号：1001-9499（2016）03-0060-03

作者简介：［4］张君.国有森工林区发展民有林的思考［J］.林业勘查设计，2005（2）：1-3.第1潘启英（1962-），女，副研究员。通讯作者：杨卫东（1966-），男，副研究员。

收稿日期：2016-03-11