PPP项目的运作流程管理探析

黄拥政

(湖南省财政厅，湖南 长沙　410015)



PPP项目的运作流程管理探析

黄拥政

(湖南省财政厅，湖南 长沙410015)

【摘要】完善项目运作流程是稳妥推进PPP工作的重要保证。项目识别和筛选应当严格遵循市场规则，精准区分完全市场化项目、使用者付费不足项目、政府付费项目。合作伙伴选择阶段，应当按照核心能力、讲究信誉、市场化主体原则和财务能力、技术能力、管理能力、信誉水平评价指标体系选择合适的社会投资者。项目流程设计方面，寻求流程简化与流程控制的平衡，重视PPP项目前期流程的完备，实现PPP项目操作流程的标准化。要重视政府的项目参与和项目监管双重角色，正确行使政府参与项目的资金安排、团队组建、风险分配、股权行使职能，正确履行政府完善监管沟通交流机制和绩效评价机制的项目监管职责。

【关键词】PPP模式；项目识别；合作伙伴；流程控制；政府职能

2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)。该文件指出，公共服务领域实行PPP模式，“有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化”，“加快转变政府职能”，“打破行业准入限制，激发经济活力和创造力”[1]。郑建新同志在2016年财政工作报告中指出，要“大力推行PPP模式”，“创新财政投入方式，充分运用市场化工具和手段，最大限度发挥财政资金‘四两拔千斤’的杠杆作用，引导撬动社会资本进入公共服务领域”。[2]近年湖南省在公路、铁路、“两供两治”、“两房两棚”、城市综合管廊、海绵城市等重大基础设施建设中大力推广运用PPP模式，狠抓制度建设、宣传培训、项目示范、财政奖补等工作，PPP模式已渐入人心。同时，PPP项目实际操作过程中，时感政府“有形之手”伸得过长，市场的决定性作用没有得到充分发挥，对于PPP模式的认识还存在一些误区，急待深化改革、创新。

一、PPP项目的识别和筛选

2014年以来，国务院和国家财政部、国家发展改革委等相关部门密集出台多项PPP政策文件，对PPP项目的操作流程和运作要点进行了严格规范。项目识别和筛选是PPP项目发起的第一环节，对PPP项目能否有效运转起着关键作用。目前，部分地方政府在PPP项目的发起环节，没有严格的进行项目识别和筛选，已成为阻碍PPP项目顺利推进的突出问题。

考察其原因，可追溯到中央政府和地方政府发起、实施PPP项目的目标上。政府在公共设施建设领域推广PPP模式的应用，主要源于三个方面的目标：一是缓解公共设施建设的财政压力，化解日益凸显的地方政府债务风险，解决项目建设融资难的问题。二是满足新型城镇化建设的需求，进一步提高公共服务和公共产品的质量。三是转变政府职能，将项目建设投资权和运营权交给社会资本，政府承担监管职能，提高政府行政能力。

中央政府与地方政府对PPP项目的目标设定有差异。中央政府考虑推进PPP模式，主要是扩大基础设施建设，满足公共需求，拉动地方经济，并倒逼地方政府转变政府职能，因此更倾向于第二目标、第三目标。地方政府因债务规模激增、财力不足、传统融资模式受限等原因，更多考虑的是地方政府债务压力的缓解，甚至纯粹为了融资，因此地方政府更希望所有公共项目都能做成PPP，其推出PPP项目时几乎没有严格的标准。事实上，并非所有基础设施项目都适合PPP模式。进行项目识别和筛选时，应按照市场化程度进行分类。

1、完全市场化的项目

有人认为PPP是个万能的筐，拿到一个项目，不分青红皂白就往里面装。还有人将目前市场化程度极高的商品房开发、燃气、旅游开发项目，也拿个PPP帽子戴上，其主要目的是获取国家财政补贴。将所有建设项目按照市场化程度进行细分，完全市场化的项目应该占50%左右。使用者付费可以完全覆盖成本的项目，要尽可能采用市场化手段，交给社会资本运作，政府主要是优化市场环境，通过行政审批、许可、备案或通过环境影响、社会稳定评估等手段进行掌控。实践证明，政府涉足较少的行业，如阿里巴巴、京东、华为等互联网企业，在市场竞争环境中生命力更旺盛、发展势头更强劲。

2、使用者付费不足的项目

使用者付费不足、需要政府提供可行性缺口补贴和按照PPP模式要求规范运作的项目，即通常的狭义PPP项目，大概占整个建设项目总额30%左右。这部分项目多具价格调整机制相对灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定、有稳定现金流等特点。就特许经营而言，只适用于燃气、供水、供电、公路、城市轨道交通、医疗、健康养老等基础设施和公用服务项目。进行PPP项目的识别和筛选时，要注意避免三类项目：一是方案不清晰，没有严格按照标准模板和方案顺序完成，对PPP项目操作流程和运作要点表达不具体、缺乏可操作性的。二是为争取社会资本，盲目提高政府补贴标准，对补贴年限、范围、金额等没有经过严格测算和系统推导，随意性较大的。三是项目经营年限和后期维护成本缺少系统测算，难以保证项目可持续运营能力的。

3、政府付费类项目

剩下约20%的项目属于没有使用者付费的、完全通过政府购买服务的公益类项目，如河道整治、市政道路、公共绿地建设等政府付费项目。这类项目，国家财政部和国家发展改革委明文规定，政府可以购买服务方式引入社会资本，完成项目投资建设，运营期内向社会资本支付费用。政府付费项目可在一定程度上缓解当期财政压力，但其实质是将当期的一次性财政支出延长为多年的经常性财政支出。长期看，没有相应的经常性财政支出与之配比的情形下，城市建设的可持续性将难以维持。识别和筛选政府付费类PPP项目时，必须评估运营期内财政收支的平衡，充分关注存在的隐形、长期风险。可通过与土地出让收入挂钩或者周边土地联动开发推进政府付费类PPP项目发展。一是将政府付费类PPP项目与土地出让收入挂钩，提高土地出让收入中基建支出比重，将其中一部分单列作为政府付费类PPP项目专项基金；二是构建政府付费类PPP项目与周边土地开发联动机制，将政府付费周期、金额和调整机制与周边土地开发带来的土地出让收入联动，降低长期性财政风险。

总之，进行项目识别和筛选，首先应考虑项目能否完全交给市场运作。不能交给市场运作、需要推行PPP模式的，要严格遵循市场规则，按照PPP模式的规范程序进行项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证。通过物有所值评价的项目，可以进行财政承受能力论证；未通过物有所值评价的项目，可以调整实施方案后重新进行评价，仍未通过评价的不宜采用PPP模式。

二、PPP项目合作伙伴的选择

合作是社会个体或组织之间为了共同目标达成的协作方式，参与者必须构建一定的信任机制，共担风险、共享利益。PPP项目前期投资力度大，长达10-30年的运营周期，需要依靠后期运营收益弥补前期投资，风险极大。PPP项目建设和运营需要政府和社会投资者之间建立可持续的“多赢”合作伙伴关系，PPP项目合作伙伴的选择是PPP项目能否成功的关键。

1、合作伙伴的分类

基础设施建设PPP项目涉及多个环节，包括项目融资、设计、施工、运营管理等，各环节都可能有不同的合作伙伴加入，政府部门(项目发起人)、社会投资者(主要股东)、金融机构(债权人)、承包商(建设者)、运营商(经营者)等合作伙伴在项目不同阶段承担不同的职能，组成PPP项目的合作团队，共同影响PPP项目的实施质量和整体效益。根据对项目控制力、决策目标、承担风险的不同，可将PPP项目的合作伙伴分为核心合作伙伴、一般合作伙伴和边缘合作伙伴三种类型[3]。核心合作伙伴是PPP项目的运作主体，是PPP项目主要决策者和风险承担人，如政府部门和社会投资者，一般共同组建项目公司，便于对PPP项目进行管理。一般合作伙伴是指参与PPP项目建设、运营各环节，对项目最终结果能起到重要影响，承担项目部分责任的合作方，如银行等金融机构、承包商、运营商。边缘合作伙伴是指参与PPP项目某一环节，对PPP项目成败不起决定作用，如供货商和担保机构。

实际操作过程中，PPP项目的运作涉及多方利益关系，政府部门作为PPP项目的发起者，应当根据PPP项目对各合作伙伴的职能要求，具体明确其选择原则和标准体系，构建PPP项目合作伙伴选择指标体系，这个指标体系应揽括所有核心合作伙伴、一般合作伙伴、边缘合作伙伴，而不仅仅是对社会投资者的要求。但是作为最重要的合作伙伴，社会投资者的选择最为关键，笔者重点对社会投资者的分类、选择原则、选择标准进行具体分析。根据PPP项目运作现状及未来发展趋势预测，将PPP项目的社会投资者主要分为四类：

(1)国有(控股)企业

目前，国有(控股)企业是基础设施PPP项目的最主要参与主体，其在人才、技术、资金等方面拥有丰富社会资源，与政府、银行等部门关系密切，具有较强的融资能力[3]。种种历史原因影响，我国基础设施投资领域长期被国有企业垄断，私人企业和个体投资者进入基础设施投资领域存在准入壁垒，不断推进市场化建设进程中基础设施PPP项目的社会投资者仍以国有(控股)企业为主。随着国有企业改革的不断深入，立足现代企业制度的、产权多元化的混合所有制企业将不断发展壮大，成为基础设施建设PPP模式的重要参与主体。

(2)外商

随着负面清单制度的逐步推行，外商投资领域日益扩大，其将成为基础设施PPP项目的重要参与者。外商参与PPP项目，符合最大限度引入社会资本参与公共事业领域的目标，可以享受一定的政策优惠，同时其技术能力、管理水平及资源优势相对明显，能为我国基础设施PPP项目建设提供助力。

(3)私营(民营控股)企业

目前我国私营企业上市的不多，多为中小企业，规模不大、技术创新能力较弱，多数私营企业难以与国有企业抗衡。基础设施PPP项目投资需求大、周期长、回收期慢、风险大等特点均与私营企业利润最大化的经营目标相悖。因此，一方面，私营企业对是否参与PPP项目投资决策会比较谨慎，会充分考虑项目风险和企业实际承受能力；另一方面，政府选择私营企业作为PPP合作伙伴时，对其财力、人力、物力及抗风险能力要求较高。

(4)个人投资者

目前，个人投资者参与我国基础设施PPP项目有政策瓶颈。随着市场化改革深入，不排除未来个人投资者会有机会以资金、技术参与PPP项目合作。

2、合作伙伴选择的原则

PPP模式的总体要求是寻找投资有回报、产品有市场、企业有利润、当地有就业、政府有税收、环境有改善、能够实现各方合作共赢的项目。换言之，政府可以通过PPP模式提供更多更好的公共产品和公共服务，社会资本通过PPP模式可以获得合理稳定的投资回报。选择合作伙伴时，政府部门应重点关注核心能力、信誉、市场化主体原则。

(1)核心能力原则

基础设施建设的公共产品性质，决定PPP项目需要兼顾公共利益和社会资本收益，需要在二者之间寻求平衡[4]。PPP项目运作的核心是政府部门充分整合社会投资者的资源优势，所谓资源优势即投标者的核心能力，包括融资能力、项目策划能力、风险管控能力、运营能力等，其必须是PPP项目所需要且政府部门缺失或执行成本较大的资源优势，所以政府筛选合作伙伴时应全面考虑企业的核心竞争力及综合发展能力。当社会资本方缺乏相应能力时，可以考虑资本与技术结合的方式参与投标，即投资方与运营能力强的企业组成利益联合体，或投资方委托第三方进行运作，确保项目顺利运营，实现技术扩散效应，达到技术引进与管理提升双重发展。

(2)信誉原则

PPP项目合作关系的维护，是以政府和私人合作伙伴之间签订的契约和信任关系为前提的，综合评估社会投资者的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素的同时，应择优选择商业信誉和社会信誉较好的合作伙伴。评估社会投资者信誉的同时，政府部门(特别是地方政府)应注重自身诚信建设，目前推进基础设施PPP项目举步维艰的重要原因之一，即有些社会资本对地方政府的信誉心存疑虑。个别地方政府为吸引社会资本，会与其签订一些脱离实际的PPP合同，之后无法履行合同义务，直接损害合作伙伴的利益[4]。PPP项目运营期较长，期间存在政府官员换届、政策更改等客观因素，难以合理保证社会投资者的合法权益。因此，充分考虑社会投资者信誉的同时，地方政府应加强自身诚信建设和法治建设，构建PPP项目合作伙伴信任机制，达成政府和社会合作者的“多赢”局面。

(3)市场化主体原则

目前，基础设施PPP项目的合作伙伴多数是国有企业或政府融资平台，相比私人投资者其融资能力更强，与政府存在千丝万缕的联系，相对容易争取到项目。但若仅仅吸引国有企业参与PPP项目，会难以实现分散风险、转变政府职能、提升公共管理效率、充分利用社会闲散资金等目标。因此，应当尽可能选择市场化程度高的私营投资者作为PPP项目的合作伙伴。

财政部PPP项目合同指南要求，本级政府下属的政府融资平台公司及控股的其它国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。为化解存量债务，国务院2015年国办发42号文件作了调整，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处理并明确公告今后不再承担政府举债融资职能的融资平台公司，可以作为社会资本参与PPP项目。其中包含三层意思，一是本级政府融资平台和国有控股企业可以作为政府方的出资人代表，二是本级国有控股企业不能作为社会资本参与PPP，三是依法设立且具有法人资格的基金公司、商业银行、金融机构可作为社会资本参与PPP。可见，即使是国有企业作为PPP项目合作伙伴，也应选择建立了现代企业制度的国有企业。

考察水务行业PPP项目，代表政府一方的多为有能力、有条件的国有企业、政府融资平台，但其大多缺少创新动力，没有加强管理、降低成本、提高收益的积极性，价格政府定、财政有补贴、没钱了涨价即可，怎么亏也有政府兜底。作为社会资本的一方，大多民营水务企业具有创新动力，但其规模小、资金少，政府不够重视，往往很难争取到项目。政府与水务企业开展PPP合作，双方如同开始一场长久的婚姻，现在却出现很多门不当、户不对的结合，个别政府在招标时一味降低资金需求和技术门槛，往往会导致处理的水质不达标、形成二次污染。对于PPP项目，如果本级的国有企业可以作为社会资本的话，两个同级政府所属的国有企业搞PPP，就像是左手握右手，亲兄弟难算账，PPP的优势难以发挥出来。再如湖南铁路基金PPP综合融资方案，是一个比较成功的PPP案例，但如果说有什么遗憾的话，那就是所有参与的社会资本都是国有控股金融机构，一旦有风险还是政府系统内风险。

3、合作伙伴选择的指标体系

结合PPP项目选择的原则，政府部门应基于PPP项目的合作需要，对社会投资者从融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面综合评价，构建合作伙伴选择的评价指标体系，以选择最合适的社会合作者，实现PPP项目运作目标[5]。设计评价指标体系时，可以将诸多指标归纳为财务能力、技术能力、管理能力、信誉水平四个维度进行分类分项考核。

(1)财务能力维度指标

基础设施PPP项目投资力度大、周期长、风险大，对社会投资者的财务能力提出了较高要求，一旦出现资金供应链断裂，就会拖延工期，影响项目建设进度，甚至影响政府和社会投资者的信任关系。故财务能力指标是合作伙伴选择的最重要评价指标，主要包括资金实力(资金流动性、净资产、总资产、固定资产指标等)、融资能力(承诺贷款额/投资额等)、获得财务担保的能力(银行信贷额度、项目担保额度等)。

(2)技术能力维度指标

技术能力是对合作伙伴具备的项目设计、建造、运营等综合技术水平的反映。基础设施PPP项目建设的重要目标之一即将私营企业的核心技术充分应用于公共服务与公共产品，以创造良好的社会效益。同时，部分基础设施项目建设过程复杂，对工程技术水平要求较高，需要有相应技术能力的私营部门参与。其指标体系包括建设方案合理性、设计方案新颖与合理性、运行管理方案合理性、核心技术资源、技术创新能力(专利数量等)、人力资源状况、关键机械设备(机械设备的功能、技术参数、使用年限、充足情况)等。

(3)管理能力维度指标

提升公共服务质量和公共管理效率是基础设施领域应用PPP模式的重要目标，社会投资者的管理效率应成为政府选择合作伙伴的重要评价因素，其管理能力的强弱会影响PPP项目建设与运营效率，进而影响双方合作质量。管理能力评价指标体系包括组织结构合理水平(管理模式、组织分工、团队设置合理性)、管理体系规范程度(质量管理体系、环境管理体系、健康管理体系)、风险管理能力(管理措施细化程度、流程控制规范性、风险处理效率)、分包商管理能力、政府关系处理能力(以往PPP项目政府满意度)、运营维护管理能力(运营维护方案、管理制度、运营和维护的人力与设备资源)等。

(4)信誉水平维度指标

企业的商业信誉和社会信誉是其无形资源，是政府部门选择合作伙伴的重要标准。信誉指标可从企业资质(注册资本、资质等级、银行信用等级)、社会声誉(HSE事故质量不合格、超资、项目延期等信息)、历史诉讼、历史项目荣誉、项目合同履约率、社会公益活动参与度、顾客满意度等方面考察。

三、PPP项目的流程设计

PPP项目运作涉及政府部门和社会投资者、金融机构、承包商等合作伙伴之间的博弈，需要在公共利益和私人利益之间寻求平衡，其运作流程较为复杂(表1)，需要经历项目识别、准备、采购、执行、移交等多个环节，每个环节又涉及诸多程序，冗长的运作程序是PPP项目流程控制和风险控制的需求，但不可避免地会带来管理控制与流程简化之间的矛盾。

表1　PPP模式运作流程

部分社会投资者看到PPP项目比传统项目还要费时费力时，就对PPP项目抱有怀疑和畏难情绪。事实上，很多传统项目都存在类似问题，如前期审批环节过多过滥、门槛过高、效率低下，待政府部门确定下来后，又匆忙上马，像环评、节能评估、公众听证、公开公示等环节能省则省[6]。表面上看，项目前期经费有所节省，但却给项目后期的运营和移交、给社会公众留下很多后遗症。因此，PPP项目的运作，应当重视流程设计，尽力避免问题的发生。

1、寻求流程简化与流程控制的平衡

简化流程可以提高效率、降低管理成本，流程控制是为了规避风险，二者之间宛如天平，需要寻求平衡点。具体讲，流程简化不能超越项目可接受的风险，故为控制风险，PPP项目识别和准备阶段的操作流程难以简化；待PPP运作模式成熟后，总结PPP项目操作经验，可以遵循企业管理2∶8原则，在项目可承受的风险范围内，项目执行与移交阶段的流程节点设置可遵从2∶8原则，经常出现、风险大的问题通过流程节点予以控制，较少出现、风险小的节点则予省略，避免出现20%的问题需要投入80%的流程控制成本的情形。

因此，一方面，要简化PPP项目审批流程，减少审批环节，可建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作的效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已明确的内容不再作实质性审查。另一方面，可引入负面清单管理机制。针对社会资本不能进入的行业或领域，列示行业负面清单；针对社会投资者良莠不齐的现象，列示准入主体负面清单，以制度形式对社会投资者的规模、行业性质、财务指标、技术条件、信誉水平等选择设立天然防线[7]，减少PPP项目的流程审批工作量，有效控制风险的同时简化流程。

2、重视PPP项目前期流程的完备

不管是政府还是社会资本，都应当为前期项目识别、项目准备、项目采购等环节预留充足时间、精力和财力。按照财政部的顶层设计和制度安排，物有所值评价、资格预审、竞争性磋商等环节非常重要、不可或缺。PPP项目存在建设内容复杂、合作周期较长、风险变数较大等特点，客观上需要花费较长时间来完成整个项目前期工作。特别是财政部为部分复杂的PPP项目量身定制的竞争性磋商采购方式，实际上已把竞争性谈判前半段和公开招标后半段结合起来，项目边界不清晰的情况下，先通过磋商来明确政府的采购需求。待完成磋商后，形成一个相对明晰的采购文件，再让所有投资人来综合报价和接受评审。整个竞争性磋商程序包括采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审四个阶段，不能一蹴而就。政府、财政部门、行业实施机构如果专业力量不够，应聘请专业的中介机构，财务、法务、技术、运营等方面都需要足够专业力量支撑。项目成本是否有效控制、项目盈利点是否充分挖掘、资格预审是否充分听取各方社会资本意见、竞争性磋商是否实现社会资本选取的充分竞争、PPP合同是否全面准确表达合作各方的权利义务，前期工作充分、扎实，项目执行才会事半功倍，实现项目建设快、质量好、运营顺畅、移交资产保质增值的目标。要做好PPP项目前期工作，必须精准识别、充分准备、采购全过程公开公示。

3、实现PPP项目操作流程的标准化

基础设施PPP项目操作流程的标准化问题急待解决。近两年国家财政部和发展改革委制定的PPP政策文件数量多、下发频繁，特别是各种规范指引存在差异，造成实务操作层面无所适从。不管是为实现与国际接轨、吸引外国投资者参与PPP项目，还是为各地方政府执行PPP模式提供统一的运作平台，都急需实现PPP项目操作流程的标准化。一是确立标准化的PPP合同语言。PPP项目运作过程中，政府和社会投资者的目标都是多元的，政府视为投融资渠道，需要引入先进技术和管理模式、稀释风险，社会投资者希望尽快回收资本、获取垄断利益、占领行业市场份额，必须通过制度将双方的行为束缚在“笼子”里，以标准化语言详细规范二者权利义务，确保PPP项目顺利推进。二是通过制度明确PPP项目合作伙伴的法定责任和合同责任。明确PPP项目合同适用民商法，政府和社会投资者法律地位平等。三是完善PPP项目运作信息公开机制。明确要求政府在财政预算、政府资产负债表中列入PPP项目，公开PPP项目商业开发、财政预算补贴、收费等信息，增强政府公信力，保证PPP合同长期有效执行，根本上化解PPP模式运行面临的诸多困境。

四、PPP项目政府职能的履行

PPP项目运作，政府既是项目参与者，又是项目监管者，政府担负的双重角色和多种职能应当融入PPP运作环节，通过流程节点实现政府职能转化。

1、项目参与者职能的履行

政府作为PPP项目参与者，其职能主要体现在资金安排、团队组建、风险分配、股权行使四个方面。项目资金安排，政府应从传统的为项目提供无偿资金补助，转为向项目提供股权投资、可行性缺口补贴和风险对价等财政支出责任，既为财政承受能力扩容，又可有效撬动社会资本。团队组建，目前财政部门机构编制受限情况下，可考虑采取公开招考政府雇员的方式，组建强有力的、专业能力一流的PPP(中心)管理团队，加强政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训、人才培养等工作。风险分配，要尽可能由有能力承担、化解风险的一方负责，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上应由社会资本承担，政府不宜管得过多。股权行使要坚持同股同权原则，政府不能运用行政权力谋求大于股权的话语权和收益分配权，应当完善现代公司制度，运用市场化方式推进PPP项目权力配置。

2、项目监管者职能的履行

PPP模式应用是政府主动整合社会资本、参与公共管理的过程，需要各级政府部门(特别是财政部门)充分履行行政监管和资金管控职责，构建科学的政府监管机制，确保PPP项目的经济效益和社会效益。一是建立健全政府监管的沟通交流机制。PPP项目运作涉及多个政府部门，应当完善政府部门内部的信息交流平台，定期举行政府部门联席会议，共同协商，联动发力，全面、及时监管PPP项目运作流程出现的问题。二是完善PPP模式应用的政府权力清单。明确不同层级的地方政府及不同政府部门之间的权力与责任，以清单形式公开其审批权限和责任[7]，防止出现“九龙治水”和多头监管。三是建立完善PPP模式应用的绩效评价体系。尽快建立和完善PPP模式应用的项目绩效评价指标体系和区域绩效评价指标体系，加强PPP模式应用绩效评价中介机构的培育，重视PPP模式项目绩效评价结果和区域评价结果的运用。

目前，PPP模式的推广运用普遍存在国企和央企参与多、民企和民间资本参与少、一二线城市做的多和三四线城市做的少等问题，值得政府部门深思。没有社会资本广泛、深度参与的经济不是市场经济，没有私营企业(或者是私营资本控股的企业)参与的PPP不是真正的PPP。只有充分发挥市场的决定性作用，社会资本真正参与到PPP项目运作中来，项目才能得到社会各界广泛关注和监督制约，项目建设效率和运营能力才能得到稳步提高，合同才能切实得到执行，政府与社会资本合作(PPP)才能积极稳妥向前推进。

【参考文献】

[1]财政部，发展改革委，人民银行.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见[EB/OL]. http://www.cnbanbao.cn/special/news/CnBanBao_35426.html，2016-01-16.

[2]郑建新.2016年全省财政工作报告[EB/OL]. http://www.nycz.gov.cn/info/1152/2804.htm，2016-01-21/2016-03-28.

[3]杜雪梅. PPP 模式下准经营性城市基础设施项目合作伙伴选择研究[D].重庆大学硕士学位论文,2014.

[4]梁舰.对PPP项目要加以识别和筛选[N].中国经济导报,2015-09-09(05).

[5]卿文洁，祝子丽.湖南基础设施建设 PPP模式应用的区域选择研究[J].湖南财政经济学院学报，2015,(4):17-25.

[6]黄拥政.县域基础设施建设 PPP模式应用的制度优化研究[J].湖南财政经济学院学报，2015,(4):26-35.

[7]余华，彭程甸.县域基础设施建设 PPP模式的应用基础与机制创新[J].湖南财政经济学院学报，2015,(4):5-16.

(编辑：余华；校对：子丽)

Study on Management of Operation Process of PPP Project

HUANG Yong-zheng

(FinanceDepartmentofHunanProvince,ChangshaHunan410015)

Abstract:There is an important guarantee for yet prudently proceeding with work of PPP to improve the project operation process. Project identification and screening shall strictly follow the market rules, and accurately distinguish between completely marketization projects, users paid less projects, government paid program. During the stage of partner selection, we should choose appropriate social investors in accordance with the principle of core ability, credibility, market main body and the evaluation index system of financial ability, technical skills, management ability and credit level. During the stage of project process design, we should seek the balance between process simplified and process control, pay attention to of the complements of early process stage, realize the standardization of operation process of PPP project. Then, we must attach great importance to the dual role of project participation and supervision of the government, right to exercise the government involved in the project financing arrangement, team, risk allocation and equity functions, and perfects the project supervisory duties of government supervision right for communication mechanism and performance evaluation mechanism.

Key words:PPP mode; project identification;partners; process control; the functions of the government

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.002

·收稿日期：2016-01-28

基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目“湖南推进PPP投融资模式的思路与政策研究”(项目编号：15YBA064)

作者简介：黄拥政(1971-)，男，湖南邵阳人，湖南省财政厅经济建设处副处长，长期从事基本建设财政财务管理实践与理论研究工作

【中图分类号】F28；F810.2

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)02-0016-08