资产收益扶持制度下的农民脱贫问题

任朝彬+秦浩

摘要：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了“十三五”期间的脱贫攻坚目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。要完成这一艰巨的任务，就要发挥我国政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。在制度创新上，“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”是第一次在中央层面提出的政策表述。这一制度举措结合了财政支农资金使用和农村集体产权制度改革两大方面，不仅对重构农村产权制度、增加农民财产性收入有很大帮助，还有助于精准扶贫、精准脱贫、让农民共享发展成果。

关键词：资产收益扶持制度；扶贫；农民

一、当前我国对农民扶贫的现状

（一）我国农村贫困人口仍存在较大的基数。目前，我国仍有1.5亿人口生活在贫困线以下，贫困人口数量仅次于印度。特别是2011年11月中央决定大幅度提高扶贫标准，以农民年人均2300元作为新的扶贫标准之后，大大增加了我国的贫困人口数量。目前的扶贫制度和政策效果不尽如人意，未能达到应有的效果。由于老龄化问题不断加深、医疗负担日益沉重、自然环境日趋恶劣等因素，使得贫困的动态性、传递性和反复性日趋严重。自1998年以来，对于某些贫困地区而言，开发式扶贫的边际效益几乎为零。

（二）在农村治理贫困问题上，我国存在着诸多问题。一直以来，救济式、开发式和攻坚式都是我国主要采取的扶贫方式，并且以这些方式大幅降低了贫困的发生率，同时也为世界扶贫事业做出了巨大贡献。但是，基于我们自身制度存在问题和扶贫理念上差异等原因，致使我们的扶贫效果不是很明显。首先，传统理论认为农民收入不足是造成贫困的主要原因，而我国目前的政策制度依然把工作的核心放在经济发展和提高贫困人口收入水平上，以至于难以从经济贫困理论中走出来；过快的经济增长的同时并没有带来社会福利水平的提高，虽然这种模式促进了经济的迅速发展，但是这样的发展不利于国民经济的健康和稳定，而且是短暂性的，会对整个国民经济造成严重影响；其次，扶贫对象的界定变的模糊，扶贫的边际效益逐年递减，贫富差距越来越大。如果一项制度的安排及实施产生很高的效率，但现有的社会公平程度没有得到改善，那么这项制度会对整个社会的发展带来越来越大的危害。目前，在我国的某些地区存在着类似的扶贫政策，某种程度上这些扶贫政策拉大了贫富差距。最后，救济式的扶贫存在很大的弊端，它不仅不能存根本上解决贫困问题，提高贫困地区自主脱贫的能力，反而使接受救济地区的贫困人口更加难以脱贫，因为不用通过自己的努力也能获得国家的救济，这种心理导致某些贫困地区愿意被选入国家级的贫困县。对于这种心理的出现存在着两个方面的原因，一方面，利益的驱动是出现这种现象的直接原因，入选国家级的贫困县给贫困地区带来直接的经济利益。另一方面，是贫困人口的价值观所致，贫困地区人口受教育程度低，缺乏正确的人生观、价值观，安于现状，不思进取，容易满足。此种意识观念上的贫困远比现实的物质贫困、科技贫困更具有不利影响，并且更加难以摆脱。而经济救济一直是政府主要的扶贫手段，这就使得政府部门可能乱用职权，出现扶贫资金的挪用、流失的现象，造成虚报扶贫政绩，做表面文章获取政绩等问题。

二、资产收益扶持制度所面临的问题

资产收益扶持制度结合了财政支农资金使用和农村集体产权制度改革两大方面，在进行资产收益扶持制度的推广过程中应该对财政支农问题和农村产权制度问题所遗留的问题给予解决，这样才能更好的去推广和实施资产收益扶持制度，以达到预期的效果和目的。对于财政支农问题和农村产权制度问题本文列举了如下几方面的问题：

（一）财政支农资金存在管理失误。在进行财政支农资金管理的过程中，普遍存在监管缺失、管理不到位等问题，某些地区的财政部门对资金的投入缺乏统计和考核，使得资金无故流失。对于造成这种现象的原因有如下两个主要因素：一方面，在财政支农配套资金问题上，有些涉农管理部门资金不能够及时到位，还有些资金不能运用在农业问题上，资金非农化问题突出；另一方面，相关部门和单位过度依赖财政支农资金，而且某些项目单位还会出现利用职务便利来挤占、挪用财政支农资金，例如，贪污公款，将公款挪为公务支出等，使得财政支农资金难以发挥其应有的作用。

（二）土地收益分配制度存在明显的缺陷。制度经济学认为：制度的效益性主要取决于制度运行格局是否具有合理性。从目前我国的土地形势来看，在土地收益分配方面普遍存在着制度的不规范性和系统的操作性困难等问题，这也就产生了当前我国土地收益分配方面的某些矛盾，这些矛盾主要有如下几点：一是与中央政府的利益矛盾，我国中央政府在农村土地收益分配方面采取了相应的行政手段，这就造成了国家利益和农民个人利益的冲突。我国政府采取行政手段进行干预，这就对农民的个人切身利益产生了极大的不利影响；二是与地方集体经济组织的利益矛盾，集体经济组织在与农民的竞争过程中，往往利用其自身的优势地位来损害和侵占农民的相关收益；三是作为生产经营主体的农民无法获取应有的土地收益。土地收益分配制度强调国家和集体利益，但正是由于整体和个人利益的故有矛盾，加之制度的不完善，分配规则的不合理，导致农民得不到应有的土地收益，最终影响农民脱贫的实现和农村土地制度的运行。

三、政策建议

（一）重构财政支农资金效益评价体系。提高贫困人口的生活水平是财政支农资金最主要的目标，依据目前有关财政支农的具体实践工作需要，应该及时的就财政支农资金效益指标制定科学、有效的评价体系，对于支农资金的使用和管理方面进行行之有效的评估，这不仅有利于实现支农资金的社会效益和经济效益还会有助于实现生态效益，达到三种效益的有机统一。在对支农资金进行有效的评估的同时，可以依据财政支农资金发挥作用的不同，把支农资金细化和量化，大致可以划分为一般性公益支农资金和单纯性公益支农资金。在设定完成这些评价指标体系之后，可由政府相关人员或聘请有关专家进行讨论、筛选、确定并形成最终的指标体系。指标体系确定后，可以有目标的选择出示范区、一般区和有待改进区的三个典型项目区，并在这示范区进行试点绩效评估，然后进行专项测验。在此期间，应该制定出科学明确的绩效评估衡量标准区间，继而广泛应用和推广，我们应该采取客观、公正的态度，选取出最终具有代表性的评估绩效水平。

（二）建立健全农村土地收益分配机制。在市场活动中，各方主体的最终目标都是追求利润最大化。在此假设的指导下，要想获得土地资产收益分配的相应份额，就要积极进行土地开发、土地经营和土地管理等经济活动，在土地市场上，各经济利益主体的关系实际上就是产权关系实。基于此，应在完善农村土地资产收益分配机制的基础上，要确定好各产权主体相关权益的范围，理顺产权经济利益关系，减少不必要的利益争执，是保证土地产权制度高效运转的关键，也是实现资源有效配置，实现土地资产化目标的关键。土地产权制度与资产收益分配体系相互作用影响，高效运行的土地产权制度对土地资产收益分配体系的完善具有决定性影响，而土地资产收益分配体系的完善又会影响土地产权制度的构建，两者的发展水平高低和完善与否最终将影响土地资源配置效率的高低。总之，在当前的国民经济发展趋势和农村经济发展水平下，按照产权主体的权能要求，通过合理确定收益分配比例，构建农村土地资产化收益分配框架，建立公平、公正、高效的收益分配机制，这对于促进农村土地资产化具有积极的意义。（作者单位：河北大学政法学院）

参考文献：

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[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议.

[3]陈小君.农村土地法律制度研究———田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[4]臧俊梅.农地发展权的创设及其在农地保护中的运用研究[D].南京：南京农业大学，2007.