兰州市保障性安居工程建设情况评价途径研究

王 丽 娟

(兰州职业技术学院，甘肃 兰州 730070)



兰州市保障性安居工程建设情况评价途径研究

王 丽 娟

(兰州职业技术学院，甘肃 兰州 730070)

摘要：对保障性安居工程建设情况评价，需要从保障目标与实际工作进展、保障投入与保障效果相结合的角度，综合利用信息技术，实现全面、合理、有效地衡量和评估整体绩效。

关键词：安居工程；住房；保障；评价

1991年国务院颁布了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，首次提出了经济适用房的新思路；1998年《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住宅产业建设的通知》，确立了新的住房保障体系，即为最低收入家庭提供廉租(公租)住房，为中低收入家庭提供经济适用住房，并逐步加大对最低收入家庭的住房救济力度，保障中低收入者“居者有其屋”，取得了一定的成效。但是，住房保障工作在具体落实中仍然存在一系列的问题需要解决。

1保障性安居工程政策落实过程中存在的问题

近年来，保障性住房建设资金的筹资难度明显加大。虽然中央政府和各级地方政府加大了对保障性住房建设的资金投入，但面对保障性住房建设规模的迅速增大，一些财政困难、土地出让收入较少的中西部地区，保障性住房建设资金明显不足。如2011年兰州市要实现住房保障建设的规模和任务，需要投入资金25亿元，而可筹措的、能落实的资金仅有4亿元，即便加上中央财政的补贴资金，缺口仍然很大。另外，受国际经济环境恶化和国内经济回调的压力，兰州市财政收入增幅也普遍下降，土地出让收益锐减，保障性住房建设资金明显不足。中央财政对保障性住房建设补助占全部保障性住房建设所需资金量不足20%，地方资金配套压力相当大。

1.1保障性住房选址、环境配套和集中建设中存在的问题

兰州市部分保障性住房的选址比较偏远，交通不便，周边生活设施配套不完善，给低收入居民的就业、上学带来困难，使其生活成本明显上升。也有的集中建设的保障性住房小区引发了新的社会矛盾，部分廉租(公租)住房小区被视为“贫民窟”，给住户造成心理压力；周边居民也多有抱怨。新的社会问题不容忽视。

1.2保障性住房建成后的管理和维护问题开始显现

随着兰州市保障性住房建设规模加大和大批建设并配租(售)完成，保障性住房的后续管理和维护问题越来越突出。虽然有关文件规定租金收入要实行收支两条线管理，专项用于小区管理和维护，但实际上依靠“以租养房”根本无法维持正常的管理和维修。相关费用无明确的资金来源，也缺乏相应的列支依据。同时，保障性住房的管理机构、维修队伍和管理人员的编制、经费支出等问题也开始显现出来，不少单位和社区对此类问题反映较大。另外，随着公共住房存量的增加，政府需承担的财政负担也在加大。

1.3经济适用住房、“两限房”政策执行中出现的新问题

有的项目建成的经济适用住房、“两限房”出现了“滞销”问题。按规定符合申购条件的低收入家庭缺乏购买能力而买不起，有能力购买的人又不是保障对象。同时随着房地产市场的调整，房价回落后出现保障性住房与商品房的价差缩小，价格优势下降，形成了有申购条件的家庭弃购，而由高收入者购买的情况。这种情况已经有悖于出台保障低收入住房困难政策的初衷。另外，保障性住房的退出机制存在问题。兰州市保障性住房建设力度很大，但退出机制很不完善。享受保障性住房的居民，在收入水平明显改善后也很难退出。

2住房政策评估理论分析和评价指标体系

2.1理论分析

在现代市场经济条件下，政府从事公共事业管理的能力和提供公共服务的水平，主要是通过其取得的积极成果或工作绩效来进行评价。目前，对公共住房政策进行绩效评估已成为一种国际趋势，是各国政府完善自身制度、提高政府机构工作效率和公共服务水平、完善住房公共政策的重要政策工具。

在对一个地区保障性安居工程建设情况做出评价之前，首先要建立一套住房保障评价指标体系，既要满足推论要求，也要有可操作性。指标体系应该满足四点要求：一是符合公众导向，要首先体现住房保障对象的需求差异，紧扣社会关注的民生重点；二是要满足住房保障的管理需要，找出当前住房保障工作中存在的主要问题，用以指导政府改进住房保障工作；三是指标体系内容要全面，既要反映出现行住房保障政策的总体效果，也要反映出住房建设、房源分配、保障服务等各项内容的评价，否则很难全面评估保障性安居工程的整体绩效，也不可能建议政府据此改进工作；四是选取的指标要可测量，容易测量，同时为了提高指标的客观程度，应尽可能选取客观指标。

2.2评价指标体系

对近五年保障性安居工程建设情况评价主要由投入和绩效两大部分组成，因此设计评价指标体系时，一级指标为“住房保障工作投入”和“住房保障工作绩效”两个方面，其中“住房保障工作投入”进一步分为“资金投入”“土地供应”和“制度建设”三个二级指标；“住房保障工作绩效”主要细化为“总体收益程度”“廉租(公租)房受益程度”“经济适用房受益程度”和“管理效率”四个二级指标。从三级指标看，受益程度指标首先考核的是住房保障工作受益面的绝对水平和相对增速，反映的是保障目标的完成情况和改善程度；其次是廉租(公租)房、经济适用房、棚户区改造的收益率，反映了住房保障政策给困难居民带来的实际价值；第三是公共租赁住房和限价房的满足率，这两个指标与“管理效率”指标中的“认可程度”和“满意程度”相同，都是可以观察和体验的主观感受指标，这样可以透过客观结果和主观感受两个方面比较全面地反映出住房保障建设的绩效水平。

表1　城镇保障性安居工程政策评价指标体系

(1)资金投入水平=当年本级政府资金筹集总额/本级财政一般预算支出。此项比例越高，意味着一定财力资源下，政府在住房保障工作方面投入的意愿越高。需要说明的是，根据城市间财力水平和经济发展水平不同，某些大型城市住房保障资金投入的绝对量较大，但与当地财政支出规模相比，却不一定比小型城市更具优势。

(2)资金持续筹集力度=累计本级政府资金筹集总额/累计地区财政一般预算支出。由于住房保障工作具有动态性、长期性和积累性的特点，达到政策目的不仅受当期资金投入影响，而且与以往资金投入也有密切关系，因此有必要对评价期内的政府住房保障资金的持续投入能力进行评价。

(3)资金持续投入力度=评价期内累计完成投资额/项目建设总投资。主要考查评价期内项目建设进度和资金使用情况。

(4)土地供应水平=当年保障性住房土地供应面积/当年供地面积。主要考查当年地方政府供应的保障性住房用地规模与经营性土地出让规模之间的比例关系，与指标1类似。

(5)供地强度=累计保障性住房土地供应面积/累计供地面积。

(6)制度建设水平。主要考查住房保障管理制度、政策措施的建设和完善情况，具体包括是否建立住房保障规划，各种住房保障管理办法是否完备等。

(7)机构设置水平。反映住房保障管理机构和管理职能的专业化程度，具体包括是否建立专门的住房保障管理机构、是否建立常规的协调机制等。

(8)配套政策执行水平。主要包括各项税费减免政策是否执行到位，有关贷款优惠政策是否得到落实等。

(9)信息化建设水平。主要包括是否建立住房保障电子信息系统，信息数据是否全面和实时更新，是否具备网上申报查询功能等。

(10)总保障受益面=住房保障累计受益家庭总人数/城镇居民总人数。比例越高，说明当地住房保障覆盖面越广，住房保障受益面越大；反之亦然。

(11)廉租(公租)房保障水平。主要包括当地是否将中低收入人群纳入保障范围，住房补贴标准是否随当地社会平均工资提升等。

(12)应保尽保率=本期末累计已实施保障户数/本期末累计申请登记户数。考查对廉租(公租)房需求的满足程度，比例越高说明当地政府对廉租(公租)房问题的实际解决程度越高。

(13)实物配租比率=本期末实物配租户数/本期末保障廉租(公租)住房保障户数；租赁补贴受益率=补贴租金标准/市场平均租金。这两项指标比例越高，说明当地困难家庭住房改善程度越高。

(14)经适房供应率=累计供应户数/累计登记申请户数。这项指标越高，说明经适房的保障满足程度越高。

(15)经适房收益率=(当地商品住宅平均销售价格-经适房平均销售价格)/当地商品住宅销售价格。该指标越高，说明该地方经济适用房政策更为优惠，保障家庭能够得到更为廉价的经济适用住房。

(16)棚户区改造受益程度=棚改累计解决家庭户数/棚户区计划改造户数。

(17)公租房受益程度=出租户数/申请户数。

(18)工作效率和管理水平。取决于发现问题程度，如是否严格执行国家有关户型面积建设规定、是否严格执行基本建设程序、严格工程质量监督和竣工验收等监督管理工作的情况。

3评价指标的选择原则

在构建以上住房保障评价指标体系时，主要遵循以下几个基本原则：

3.1体系建设与工作成效相结合

我国已经出台了一系列指导我国保障性安居工程建设的文件，主要目的是“切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度”。可见，住房保障工作的评价不仅要注重各地政府在保障性安居工程建设的工作进展、资源投入和政策落实情况，更要注重保障工作所取得的实际效果，特别是要注重低收入家庭住房困难状况的改善程度和保障的收益程度，从而使住房保障政策真正落到实处。因此，为了客观、合理、准确地反映保障性安居工程建设的进展和工作实效，一定要从保障工作力度和保障成效两个角度出发，构建评价指标体系。在保障工作力度方面，将主要选取反映保障资金、土地资源投入力度，以及主要制度规范的建设进度等方面的指标；在保障成效方面，则主要注重保障目标的完成程度，各种保障方式的受益程度，以及保障工作效率等方面的指标。

3.2全面评价与重点考核相结合

保障性安居工程建设是一个包括多种要素，涉及多个部门层次的综合运行和服务体系，低收入困难家庭能否获得必要的住房保障服务，实际上是保障性安居工程中各个要素、每一个环节、不同层次的政府部门共同努力、协调配合的结果。因此，评价指标应综合考虑各方面的代表性指标，全面考查保障性安居工程运行的机制、过程和结果。

但值得注意的是，如果对保障性安居工程的每一个环节、每一项工作都进行评价，会导致评价指标过于繁复和庞杂，也会增加成本和考查难度。在保障性安居工程建设和运行的过程中，存在一些对住房保障工作成效有较大影响的关键因素和重点工作，因此在评价中应结合这些关键因素或重点工作，选择影响保障体系建设的关键指标进行重点关注。从推进保障工作的角度看，根据经验，关键影响因素主要集中在保障资金投入力度、保障机构建设的相关规则、程序等方面。从保障工作成效来看，解决低收入家庭住房困难主要依靠廉租(公租)住房制度，即租金补贴和实物配租，而经济适用住房在解决中低收入家庭住房困难方面，发挥了重要作用，公共租赁住房解决了既不属于低收入家庭，又买不起或租不起商品房的夹心群体问题。另外，新一轮的棚户区改造也解决了大量低收入家庭住房问题。因此，在评价保障成效中，通过指标设置和权重设计，重点考查廉租(公租)住房和经济适用房，并结合当前工作实际情况，将公共租赁住房、棚户区改造的保障成效纳入了考核。例如廉租(公租)住房制度建设是当前阶段的重点考核内容之一，既是我国保障性安居工程的核心，也是核查工作的重点。为突出其重要性，在三级指标中设置了较多的廉租(公租)住房指标，并赋予了较高的权重。

全面评价和重点考核相结合的评价方法，一方面可以比较清楚地了解各级保障体系在重点和关键领域的工作进展和主要成绩；另一方面，也可以通过重点考核与保障成效的全面评价的结合和对比，发现影响各级保障性安居工程建设的主要问题和差距。

3.3系统性与易操作性相结合

为更好地评价保障性安居工程建设情况，合理评价保障水平和发展差距，评价指标着重考虑评价指标的全面性和系统性，构建三级指标体系。其中一、二级指标注重全面性和系统性的不同，三级指标设计更加强调指标体系评价操作的高效性和便捷性。具体体现在以下两点：一是简化指标。即对于某一分项的评价内容，主要选择最具表征性的评价指标，最大限度地简化相同或类似的评价指标，从而使指标更加简洁清晰，判断意图更加明确，评价指标更加突出，减少不同评价指标之间的重复和冲突。二是定性定量相结合。评价指标多数为量化的硬性指标，如资金、土地、收益率等，同时也考虑到定性评价的软性指标，如机构设置、人员配置、政策支持、程序规范、信息平台建设等。

3.4目标任务考核和综合评价相结合

由于保障性安居工程建设具有较强的地域性，每个城市的住房保障都是全国住房保障体系中的一个重要节点和组成部分，推进保障性安居工程建设不仅仅是国家层面的工作，更需要进入到每一个省区，特别是每一个城市政府的工作层面。更为重要的是，各地保障性安居工程建设虽然各具特色，但在总体上仍然需要与国家保障政策保持一致和协调。为此，应当根据当地住房保障规划和上级考核任务要求，制定相应的标准和规则，并通过总分和单项指标评价得分，准确发现工作中的突出特点和存在问题，总结各地区住房保障工作的不同的特点和结构性特征，不仅便于相关管理部门及时查找工作差距，也为各级政府进一步完善住房保障工作提出努力方向。

同时，由于我国东西部地区经济发展水平、人口规模、住宅市场发育等方面有较大差异，在坚持以目标任务考核指标体系为框架的同时，必须因地制宜、统筹兼顾地区发展差异性，尽量利用综合评价消除和弥补城市发展不平衡而导致的评价实效。如，为避免采用绝对规模指标之间的比较，将“保障资金投入总额”调整为“保障资金投入水平(保障资金投入总额占财政支出的比例)”。

3.5统计报表与调查资料相结合

评价指标设计及其数据来源，主要依托住房城乡建设部与各省(区、市)签订的目标责任书和相关住房保障统计报表，以及通过信息化手段形成的数据库系统，并从中选择相应的统计数据点进行设计和相关计算。这也就要求数据库具备较高的权威性、连续性和及时性，能够为保障性安居工程建设情况评价提供良好的实证分析基础。

同时，为了丰富评价内容，更加准确地把握整体情况，还要掌握相关调查资料，一类是反映地区社会经济发展特征的统计指标，另一类是通过所掌握的当地住房保障制度建设的软性指标，如配套支持政策落实情况、保障性住房工程建设质量情况等。

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责任编辑：李增华

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.018

收稿日期：2016-03-22

基金项目：甘肃省教育厅高等学校科研项目(项目编号:2014A-148)

作者简介：王丽娟(1979—)，女，甘肃兰州人，副教授，兰州大学区域经济学硕士。研究方向：经济学。

中图分类号：F293.35

文献标志码：A

文章编号：1674-6341(2016)03-0041-03