小兴安岭生态旅游产业转型中政府行为研究

高玉娟， 刘思源

(东北林业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150040)



小兴安岭生态旅游产业转型中政府行为研究

高玉娟， 刘思源

(东北林业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150040)

摘要立足小兴安岭生态旅游产业发展现状，分析政府“失当”行为带来的负面影响，提出推进生态旅游产业发展的对策，旨在通过政府行为的积极引导和支持，推动小兴安岭特色生态旅游的快速发展，进而更好地实现小兴安岭生态旅游产业转型。

关键词生态旅游；产业；发展；政府行为；小兴安岭

生态旅游是以独特的自然景观和人文景观为观光对象，以“回归自然、追求原生态”为旅游体验诉求，倡导低耗能、环保的行为方式，在保护景观不受损害的前提下为旅游地带来收益的新型旅游发展方式[1]。生态旅游产业范围可分为狭义的生态旅游产业范围和广义的生态旅游产业范围。狭义的生态旅游范围是从具体与生态旅游相关联的产业来划分的[2]。发展生态旅游是小兴安岭地区的可持续发展战略，需要政府有关职能部门的积极引导和大力支持。在现代经济社会发展过程中，政府力量是一个非常重要的影响因素，任何产业转型问题都无法摆脱政府行为的影响，小兴安岭的生态产业转型也包括其中。政府行为是指国家权力机关依照相关的法律，对社会进行的组织、管理等一系列活动的总称。对政府行为的深入研究有利于产业转型的顺利进行。因此，笔者立足于小兴安岭生态旅游产业发展现状，分析政府“失当”行为带来的负面影响，以期为小兴安岭生态旅游产业发展提供对策参考。

1小兴安岭生态旅游产业发展现状

1.1小兴安岭简介黑龙江省森林覆盖率较高，森林旅游资源丰富，大、小兴安岭、张广才岭三大山脉基本覆盖全省。小兴安岭旅游产业起步于20世纪70年代末期，依托当时小兴安岭林区丰富的森林和冰雪旅游资源，开发建设了桃山、朗乡、带岭和五营等旅游区，开展了狩猎、滑雪、滑冰、森林观光、休闲旅游等森林旅游项目，使小兴安岭成为全省最早开展旅游活动的地区之一，并且在国内外产生了一定程度的影响。小兴安岭纵贯伊春市全境，因此伊春市具有丰富的自然资源和旅游资源，是我国重要的国有林区，素有“红松故乡”和“中国林都”之称。

1.2典型城市发展现状以伊春市为例，2004～2013年旅游接待人数不断增长(表1)，旅游收入逐年增高，全市星级饭店18家(四星级1家，三星级6家，二星级10家，一星级1家)，基本满足了旅客需求，但各项条件仍需改善；同时通过旅游宣传促销和市场开拓活动，全面展示了小兴安岭的特色旅游资源和产品，提高了小兴安岭旅游在国内外的知名度和影响力，但推广力度不足，仍需不断加强。2008～2013年，伊春全市旅游项目年投资额由1.3亿元增加到8.0亿元,A级以上景区数量由18家增加到27家,旅行社由24家增加到43家，各类旅馆由743家增长到1 274家，游客人数、人均停留天数、旅游收入都得到了大幅度的提升，旅游业各类指标均增长1～3倍。伴随着伊春城市名气的提升，旅游产业已经有了很大发展。

图1　2004～2013年伊春市接待旅客量Fig. 1　Passengers in Yichun City from 2004 to 2013

2政府“失当”行为对小兴安岭生态旅游产业造成的负面影响

2.1政府管理体制失当长期以来，伊春市旅游产业的发展管理体制是政企合一，这就使得生态旅游产业发展注入了更多的行政色彩，垄断性指挥模式将地域限制得过严，使得很多旅游企业和旅游项目的竞争力减弱，无法适应市场经济发展规律。此外，政府还利用倾斜性政策扶植大型旅游集团，使得中小型旅游企业的发展空间变小，生存环境愈发恶劣，发展举步维艰，失去了市场竞争能力，导致了市场化生态系统的恶性循环发展，从而扼杀了当地旅游市场的自我调节和良性竞争。同时，块状分割、多头管理使旅游行政管理问题突出，例如，“风景名胜区”归属于建设部门，“森林公园”归属于林业部门，“自然保护区”归属于环保部门。职能划分混乱，权责不清体制，既不利于行政区内各部门之间的协调，又破坏了生态旅游产业自身的完整性以及其产业链上不同主体之间的联系，使得小兴安岭生态旅游产业的发展无法得到有效改善。

2.2小兴安岭生态旅游开发管理欠妥以小兴安岭的腹地伊春市为例，该市森林生态旅游资源十分丰富、景区数量众多，但森林生态旅游开发初期都是由各行政县、区和企业自行分散进行的，缺乏统一的科学规划，更缺乏对生态环境保护的规划，致使景区建设的初期缺乏宏观整合力度，大多数景区规模相对较小，影响力不高，同质化现象十分严重。政府投资能力有限、景区建设分散，以及景区管理者和改造者决策不慎重，造成了大量低水平的重复建设；同时，生态旅游产业建设前期，一部分投资者以较少投资获得了很多资源的现象，制约了高品质生态旅游景区的建设，使生态环境的保护与建设成为空谈。

2.3政府过度追求经济利益最大化政府没有从根本上认识到小兴安岭发展生态旅游产业不仅仅是为了转变经济增长方式，而是通过该产业带来的经济效应去获得更加良好的社会效应和更加稳定的生态功效。

生态旅游资源既有经济价值，也有非经济价值，而目前地方政府内大多数的管理者往往片面地夸大了生态旅游产业带来的经济利益，忽略了生态效应会带来更大的收益，单纯地以开发为主，过分追求区域经济发展，将旅游资源经济开发的目标最大化，这种失衡行为很容易形成对旅游资源开发的短期行为，造成“建设性破坏”，既不利于获取最大化的经济效益，还将对生态环境造成不可逆的伤害与恶性影响。

2.4生态旅游公共服务设施设备不足首先是旅游交通设施不足，伊春市以交通为主体的基础设施建设相对滞后，尤其是景区景点之间的交通联系有的还存在较多问题，砂石路、道路窄、服务条件差、距离远，这些都成为提高游客满意率的重要制约因素。林都机场开通后的运营、伊绥高速公路建设以及小兴安岭直通省外铁路等旅游交通服务还有待进一步加强。其次是旅游住宿设施，伊春市现有宾馆数量有限，接待能力有限，一旦出现旅客大面积集中游览景区，就会出现住宿短缺的问题，并且相关的服务行业缺乏相应的生态旅游概念的服务意识，致使整体接待水平不高。最后旅游区配套设施不健全，如给水排水、垃圾及污水处理等基础生态设施还没有全面完善，缺乏对森林生态景区内生活污染的有效治理设施。

3推动小兴安岭生态旅游产业转型中政府行为完善的对策

3.1政府主导与市场主导协同运作政府主导是运用政府的行政体制力量在一段时间内迅速动员其所掌握的各种资源，集中加快对生态旅游产业的建设，形成巨大的产业规模与产品供给合力，从而促进生态旅游产业快速地发展。但是应该强调的是政府主导并非政府主宰，不是政府“一手抓”的集权模式，而是通过一定的行政干预，刺激市场，发挥市场经济的主导作用，实现政府主导与市场主导协同运作的新局面。

3.2明确划分各行政部门的权责范围合理的行政职能分配，有利于政府内部的正常有效运转。政府行政权力划分的混乱，导致了小兴安岭混乱的监管体系。一旦出现工作中的失误，就会出现行政部门间的推诿、扯皮现象，进而使小兴安岭的管理会陷入恶性发展。所以，政府应当明确划分各行政部门的权责范围，避免产生一事多管的畸形管理体系，形成有序的行政管理体制。

3.3建立旅游宣传平台，打造生态旅游产业品牌政府在打造生产旅游产业特色品牌过程中应当起主导作用，调动资源，建立起小兴安岭旅游宣传平台，如可以促进伊春旅游网与其他个大门户网站合作，向外界展示小兴安岭的特色生态旅游产业；还可以通过报纸、电视、手机移动终端像用户推送旅游信息，让更多的人了解小兴安岭，激发游客热情；还应当积极参加国内外各种展交会，向世界介绍小兴安岭，打造小兴安岭生态旅游的名片。

3.4加大财政资金的定向投入，推动生态旅游产业发展小兴安岭的建设面临着资金有限，建设力量分散，不能形成集中化产业规模的问题，所以，在加大政府财政资金的同时，应当有重点、有选择地定向投入资金。例如，先发展一些地理位置接近、规模一定的风景区，使其形成集中化产业规模，以促进资金迅速回流，然后通过回流资金集中发展相对特色的区域，推动特色生态旅游的快速发展，进而全面推动小兴安岭地区的生态旅游产业的发展转型。

3.5完善与生态旅游产业相关的法律法规我国还没有针对生态旅游制定的专门法律规定，现有环境保护法中虽涉及部分相关条文，但并不能全面有效地解决生态旅游产业发展中的各式问题，所以加强生态旅游产业发展的还应该完善现有的生态旅游法律法规体系。可通过以下途径实现小兴安岭生态旅游产业法律法规的完善：第一，借鉴生态旅游发达国家的立法经验，相应提高国家级旅游立法的层次，制订专门的《生态旅游法》。第二，参考国内生态旅游发展经验，结合小兴安岭实际，完善小兴安岭生态旅游产业的地方性法律法规及旅游景点生态旅游的配套规定。

3.6完善公共服务基础配套设施的建设首先，以旅游交通、住宿接待为主的旅游基础设施不健全制约了小兴安岭生态旅游业的发展。小兴安岭伊春自然保护区旅游开发起步较早，但建设分散，有些旅游景区景点、服务设施和基础设施薄弱；虽然省道众多，交通相对较为便利，但远程直接进入伊春的航空并不完善；宾馆的接待能力有限，提供的服务水平也有待提高。所以，政府应当加大资源调动的力度，加大对基础设施建设资金投入力度，加快发展小兴安岭生态旅游产业的各项公共服务基础设施的开发建设，加大对相关服务行业的政策扶植，提高生态旅游产业的接待能力。

其次，生态设施的建设与完善是生态旅游产业发展的关

键环节，政府应当引入低耗能、可恢复、可持续的生态旅游配套设施，如景区垃圾的回收再处理设施，景区的生态恢复设施等。

3.7培养专业旅游产业人才队伍，提升服务质量高度重视人力资源开发与管理,培养高素质的专业旅游产业人才队伍，是小兴安岭生态旅游产业健康、可持续发展的关键。政府部门应充分认识到缺乏专业旅游产业人才是制约小兴安岭生态旅游产业发展的重要因素之一，在各方面给予适当的支持，提高对旅游人力资源的开发意识，优化与高校的旅游人才培养方式，出台更加有效的配置政策，吸引更多的旅游产业专业人才进入旅游行业相关企事业单位工作。同时，政府可以组织小兴安岭生态旅游产业相关的从业人员进行在岗培训，更深入了解小兴安岭生态旅游产业的发展进程，提高在岗工作人员自身素质。最为重要的是，完善已建立的旅游教育体系，加强与合作高校的交流，为小兴安岭生态旅游产业的高素质、高层次人才和紧缺人才的培养搭建良好的平台，不断提升小兴安岭生态旅游的服务质量，吸引更多的游客，促进生态旅游产业的进一步发展。

3.8鼓励社区参与，增强居民的生态意识生态旅游产业的发展必然伴随着利益的产生，但也是以消耗资源地的自然资源为代价的。资源地的社区居民是重要的生态旅游产业的利益相关者，也是利益的既得者和损失的承受者[3]。伊春市政府在开发生态旅游的同时，一定要考虑到社区居民的相关利益，正确处理好相关部门、旅游企业与当地居民在生态旅游开发中的产生的相应矛盾。并且，应当给予当地的社区及居民一些扶植性政策，促进当地居民的就业和创业，鼓励居民参与小兴安岭生态旅游产业的发展建设。同时，也应该组织相应的宣传活动，增强居民的生态意识，使其自觉保护小兴安岭自然保护区的生态环境。

生态旅游并非固定、静止的模式，而是一个向着可持续方向逐步迈进的发展过程。小兴安岭生态旅游产业转型是一个长期的过程，在转型过程中会出现一些问题，针对存在的问题，及时调整政府方向，发挥政府行为的积极作用，才能更好地实现小兴安岭生态产业转型。

参考文献

[1] 唐智.西藏生态旅游发展中的政府行为研究[D].拉萨：西藏大学，2014.

[2] 程占红,孔德安.生态旅游概念的再认识[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2005(2)：24-26.

[3] 汤焰,王磊,代勋,等.三江口自然保护区生态旅游资源开发的SWOT分析[J].安徽农业科学,2014(21):7114-7116.

Government Behavior in Eco-tourism Industry Transformation of Xiaoxing′an Mountain

GAO Yu-juan, LIU Si-yuan

(School of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractBased on the development status of eco-tourism industry of Xiaoxing′an Mountain, negative effects brought by government inappropriate action were analyzed. Countermeasures were put forward to promote the development of ecotourism industry. Through the active guidance and support of government behavior, rapid development of characteristic ecotourism was promoted in Xiaoxing′an Mountain, so as to better realize the transformation of ecotourism industry in Xiaoxing′an Mountain.

Key wordsEco-tourism; Industry; Development; Government behavior; Xiaoxing′an Mountain

基金项目黑龙江省哲学社会科学“五大规划”系列专题项目(14B121)。

作者简介高玉娟(1969- )，女，黑龙江庆安人，教授，博士，从事人力公共资源管理和公共环境资源管理研究。

收稿日期2016-02-04

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)08-262-02