以PPP模式推动城建投融资机制建设的相关研究

郑州城建集团投资有限公司　薛松森



以PPP模式推动城建投融资机制建设的相关研究

郑州城建集团投资有限公司薛松森

摘 要：改革开放以后，我国经济迅速发展，基础设施建设受到社会的广泛关注，也取得了巨大成就。但是由于国家财力有限，对基础设施建设的资金不足，所以阻碍了城建事业的发展。因此，吸引民间资本的注入成为了业界的共识。民间资本要进入周期长、投入高、技术强的基础设施建设，还需要政府的支持与合作。在此背景下，引入PPP模式对我国城建项目有重要意义。本文介绍了PPP模式的特点和分类，分析了PPP模式在我国城建投融资机制应用中存在的问题及解决对策。

关键词：PPP模式城建投融资机制研究

依靠国家财政资金进行基础设施建设，满足城市需求，是许多国家于经济起步阶段的做法。随着经济的发展，国家财政拨款无法满足日益增长的基础设施建设的需求。20世纪70年代，西方国家转变策略，放松了对基础设施领域的管制，扩大资本来源，吸引民间资本，从而保证了基础设施建设的进行。改革开放以来，经济的发展促进了基础设施的建设，但是，政府投入的资金不足成为其发展的“瓶颈”[1]。在此情况下，我国当借鉴西方国家的建设经验，结合国情，引入PPP模式，吸引民间资本注入，促进城建投融资机制的发展。

1　PPP模式概述

1.1PPP模式定义

PPP模式是20世纪80年代源于英国的一种公私合作模式。广义上是指政府与私人企业为了提供公共服务、产品而建立的合作伙伴关系；狭义上是一系列项目融资模式的总称。PPP模式主要适用于一些大规模、稳需求、明关系的项目之中，包括市政设施、交通设施、公共服务项目及水利、资源环境和生态保护项目等。

1.2PPP模式特点

1.2.1权益分享

政府公共投资和社会资本的融入是PPP项目的两个首要组成部分，也是PPP项目得以施行的基本标准。政府和私人部门在合作之时，就要确立科学合作的利润调节机制，并以合理利润、利益共享、风险共担的标准对利益调节机制进行优化，避免运营不当造成的资金损失或政府毁约现象的出现[2]，确保双方取得合理的投资回报。

1.2.2伙伴关系

政府和私人企业为了共同的目标和利益进行合作，服务于共同的项目，建立了密切的伙伴关系。PPP项目中的各参与方以法制环境下的“契约精神”为依据建立具有法律效力的伙伴关系，对各自的责任和权益进行明确规定和保护，这种平等协商的关系是PPP项目的基础所在。

1.2.3风险分担

投资是利益与风险并存的，同样的，投资中的伙伴关系则意味着利益共享、风险分担。风险分担并不是双方共同承担风险，而是采用“最优应对、最佳分担”的方式，为了最大限度地降低风险，由最善于应对风险、规避风险机制较完善的一方承担风险。建立高效的风险分担机制，对各方承担风险的内容及范围进行明确规定。

1.3PPP模式分类

PPP模式主要分为三类：外包类、特许经营类和私有化，每一类之中又可以进行细分(具体如图1)。

图1　PPP模式分类

2　PPP模式在我国城建投融资机制应用中存在的问题

2.1缺乏专项法律法规

PPP模式已经在我国应用了较长的时间，但是目前尚没有专项的法律法规，即使有些法规的条款涉及了PPP模式，提出了相关建议，但并不是专项的、系统的PPP模式专业法律法规。另外，我国目前相关法律法规内容主要是针对BOT提出的一些地方管理条例或规章制度，并未涉及PPP项目的内容。

2.2政府处于城建主导地位

当前，政府在公共事业的发展扮演着直接投资者、经营者和监督者的角色，在城建项目的实施过程中极易出现职能的混淆，以“大哥”的身份自居，在公共设施建设中独占鳌头，占据主导地位，造成公司作业边界混乱，不利于城市公共事业的发展。

2.3出现低效与寻租现象

作为非营利目的的部门，政府系统没有明确的绩效评估体系。在自身运行和提供公共产品、服务期间存在交易成本，因此“政府失灵”的现象时有发生。另外，政府官员除了公职人员，还是一个理性的经济人，有被利益吸引的可能。政府在进行公共产品投资时，也可能存在利益集团的“寻租现象”，造成公共设施建设的低效，给PPP模式的正常实施带来不利影响[3]。

2.4私人部门融资困难

私人部门同其他投资主体不同，在融资上存在着困难，其原因一是私人部门自身的融资缺陷，二是风险分担中的风险分配问题。私人部门在发展中缺少政策支持，经济独立发展，出现了融资渠道窄、成本高、规模小等缺陷，阻碍融资的进行，使其参与城建项目的建设中处于不利地位，无法发挥自身的作用，体现不出参与的效果。另外，在城建项目中，PPP模式中的风险分配存在困难，原因在于政府和私人企业考虑的方式不同、关注点存在差异，谈判中出现分歧，很难签约，延长了时间，耗费了人力，过程中增加了交易的成本。

3　以PPP模式推动城市建设融资机制的策略

3.1完善相关法律机制

当前，法律的缺失是PPP模式艰难运行的主要原因。作为一项较长时间的协同联系、利益与风险共担的契约伙伴关系模式，PPP获取社会资源的一个重要因素就是削弱政府方面的挑战和困难，需要构建一个平稳且能预估的政策条件。这就要求对当前的法律法规进行整理与完善，建立相关的法律机制，对项目的运作准则和具体内容进行明确，包括预算监管、环节监管、市场进入标准、业绩评估、风险共担等。作为城建项目的监督者，政府要密切联系具体情况，完善工程构建的机制条件，吸引更多社会资本的投融资，实现参与的多元化。

3.2转变政府角色定位

2010年，为促进民间投资，国务院颁布了“民间投资新36条”，鼓励民间资本投入基础设施建设，并明确了资本融入的基础设施类型。拓宽了社会资本的投资范围，在很大程度上提升了民间资本投资的积极性。但实际的操作情况并不乐观，民间资本受到歧视，且遭遇不切实际的准入门槛，即使在PPP模式中，受到外资实力的影响，在选择私人资本时会出现偏差，没有从客观方面进行考虑，导致原本是社会资本的机会也会留给外资，社会资本没有受到重视，犹如给渴望融入的社会资本浇了一盆凉水，打消了社会资本投资PPP项目的意愿。作为项目参与者、管理者与监督者的政府，应该转变角色定位，摒弃原来的主导角色，放低姿态，改变为监督、指导与合作的角色，改革投融资体制，合理界定公私作业边界。

3.3强化财政、风险监管

PPP模式在确定之时，就会对投资形式、合作方的选择、运作及补贴方式等进行规定，期间会牵涉预算监管、政府债务监管、财政监管等，政府财政机关在监管方面应发挥重要作用，严格按照财税制度，遵循透明、公允原则，对项目采买、预算监管、价格调解制度等监管形式进行研究，实现项目工程运营的规范化。另外，PPP项目的参与方一般在两个及其以上，涉及利益的方面比较复杂，出现的风险类型比较多，风险的危害比较大，给参与方带来不安全感，影响项目的运营。因此，需要监管风险，建立风险应急机制，力求从事前、事中、事后对城建项目的风险进行预防和处理，将风险降到最低甚至避免风险。

3.4增强基本理论探究

PPP模式是公私合作的模式，牵涉的范围比较广泛，内容比较复杂。由于我国的PPP模式正处于应用的重要阶段，要对其具体内容进行深入探究，研究该模式的理论，包括基础理论、组织机构、项目评估、项目监管、合同文本、风险分担及仲裁机制等，联系国内在实践经验，形成一套系统的PPP模式理论。另外，还应在探究基本理论的同时，建立专业的人才团队，完善模式运作的机制条件和人才支持，建立技术足够强的队伍，完成模式的理论探究，促进PPP模式的高效应用，提升以PPP模式促进城建投融资项目的效率。

3.5探究定价、收益问题

利益共享是PPP模式的一个特征，虽然政府对利益的关注度不高，但是，私人企业会在城建项目的投资中关注回报率问题。那么，如何确定定价策略，准确评估投资回报率，使城建项目的效益、民生需要与私人投资的利益实现平衡，是PPP模式在确定与规划时需要着重考虑的问题。实现定价与收益的平衡发展，可以满足公众对城建项目的需求，同时也能为社会资本提供明晰的投资环境和投资效益，吸引更多的社会资本融入，促进PPP在城建项目中的科学运作，并实现PPP模式科学运作与社会资金协同操作的方式。

3.6做好项目示范宣传

PPP模式目前正处于炙手可热的阶段，全球关注、中央力推、地方热捧、资本驻足，PPP作为公私合作开放项目的模式被多方看好，存在较优的实战水平，可以在项目的选取、规划、设计、运作等各方面进行良好运用，以实现业务环节和工作标准的完善。从国内外的实践来看，PPP模式也存在一些不足之处，在城建项目中采用PPP模式，主要是基于机制层面的规划和考虑，在具体运作中要遵守合约规定。我国在实施过程中以国外实践经验为参照，联系我国的项目实践和已有运作情况，进行城建项目的运作和监管，在实践中进行探索与总结，尽最大努力构建较为规范化的模式。

4　PPP模式在我国城建投融资方面的发展前景

PPP模式自从引入我国以来，在城建项目方面发挥了重要的作用，已被用于许多项目的建设之中，最具代表性的是国家体育馆“鸟巢”和北京地铁四号线，其次还有襄樊市城市污水治理项目、南京长江二桥等。为该模式在我国的应用提供了范例和依据。随着经济的飞速发展，城镇化步伐的加快，我国中小城市及广大的农村地区对基础设施和公共服务的需求仍旧比较大，在医疗卫生、能源环保、交通、教育及其他许多方面还存在着缺口。因此，从未来的发展趋势来看，PPP模式应用范围会出现延伸，除了用于大型城建项目之外，中小城市基础设施的建设与完善，广大农村地区公共事业服务需求也是应用的一个潜在市场。

5　结语

随着经济的快速发展，城市建设项目的增加，使政府面临严重的财政困难。为了保证城建的顺利进行，借鉴西方国家的建设经验，引入了PPP模式。经过城建项目建设的实践，PPP模式对推进城建投融资机制的建立起着重要的作用，同时PPP模式在应用中也存在着一些问题，包括缺乏相关法律法规，在城建项目中政府仍处于主导地位，PPP运行过程中出现低效与寻租现象及私人部门融资困难等，严重阻碍了城建项目的顺利进行。需要国家制定完善的PPP法律法规，政府部门在项目运行中转变角色定位，项目参与各方强化财政与风险监管，探究定价和收益的问题，同时还要增强基本理论的探究，从而建立一套完善的PPP项目应用模式，促进城建投融资机制的完善。伴随着经济和城镇化建设发展的步伐，PPP模式在我国的应用前景将更加广阔。

参考文献

［1］ 梅雪花.城建投融资机构在城市基础设施建设中的作用探微［J］.现代商业，2013（33）.

［2］ 贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践［M］.北京：经济科学出版社，2014.

［3］ 孙学工，刘国艳，杜飞轮，杨娟.我国PPP模式发展的现状、问题与对策［J］.宏观经济管理，2015（02）.

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）05（a）-091-02