治雾霾，莫要等风来

亓坤

2016年第一个工作日，北京市环保局如约发布2015年空气质量数据。得益于世锦赛和阅兵蓝，北京前十个月PM2.5浓度同比下降了21.8%。而最后两个月，平均不到3天就一个重污染。其中污染最为严重的12月，近一个月发生4次重污染，两次拉响红色预警，重污染高达13天。

很多人都看过柴静的《苍穹之下》，剧中触目惊心的画面，惊醒了公众的环保意识。现在越来越多的人谈論雾霾，关心雾霾。政府也意识到雾霾问题的严重性，2015年12月7日下午，北京应急办首次发布空气重污染红色预警，全市从12月8日7时至10日12时启动最高预警等级。8日，全市500多万辆机动车执行单双号限行，中小学及幼儿园停课，这座千万人口的超大城市进入应对空气重污染的紧急状态。

在北京历史上，这是首次发布空气污染预警。承认现实是治理的第一步，下一步就要对症下药。到目前为止，环保部宣称已找到9大城市雾霾“元凶”，完成了9个大气污染防治源重点城市的解析工作。据悉，北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车；石家庄、南京是燃煤；天津、上海、宁波分别是扬尘、流动源、工业生产。

当然，雾霾也有许多积极意义。“它促进了中国社会的平等与团结，所有人都在吸入；它加强了安全，卫星很可能无法清晰侦查地貌。人口的老龄化，将成为中国将来发展的不可承受之重，雾霾可以让老年人更加快速地离去，再还一个青年中国；雾霾的泛滥还可以拉动治霾产业的发展。”请不要把以上论断作为笑话，如果要作为笑话，也请当作本年度最严肃的笑话。

控车

机动车是北京第一大空气污染源，PM2.5贡献率达31.1%。

现在北京正值取暖季，燃煤污染排放增加的叠加作用，使空气重污染易发、频发，成为全年重污染天气集中出现的“重灾区”。针对季节性污染特点，北京市采取了更加严格的区城减排措施。根据北京市环保部门对前两次启动空气重污染红色预警的效果评估，机动车单双号行驶措施对减排和削减浓度峰值的贡献最大，使污染物浓度下降了约30%。因此有专家建议，供暖季北京机动车可采用单双号限行来减少PM2.5。2016年1月7日，北京市对供暖季采用单双号限行措施进行投票。但这一结论和举措遭到更大范围的质疑。“机动车有那么大的污染吗？”据了解，一辆排放不达标的大货车，相当于四五百辆京V标准小客车的排放量。即使一辆达标的国Ⅳ柴油车，也相当于90辆国Ⅳ小客车的排放。目前北京市夜间运行的大货车有2万到3万辆，即使进京大货车都达到国Ⅳ标准，也相当于夜间北京路面上有二三百万辆小车在奔跑。也就是说，重型柴油车排放污染，是影响北京大气环境质量的主要原因。特别是重型车主要为营运车辆，其活动频率及日行驶里程高，主要活动在居民稠密区，对人体健康影响危害大。

从这一结论出发，应加强控制重型柴油车的排放。中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发表示，改善车用油品质量、强化在用车排放监管体系、重点整治货运车辆的机动车排放执法、夜查大货车以及淘汰黄标车等，都是近几年采取的治理机动车排放措施。

北京市环保局曾给出一组数据，2014年3月，环保部对河北、天津等北京周边地区市场上16家企业的国Ⅲ、国Ⅳ柴油车进行检查，68%的柴油车仅符合国Ⅱ或国Ⅰ标准。也就是说，这68%的柴油车存在排放标准造假行为。另外，北京市环保局曾组织专家对135辆进京重型柴油车进行抽查，结果85%以上都是国Ⅱ标准以下的黄标车。

重型柴油车治理难度有多大？重型柴油车大多为进京送货车辆，承担着北京基本生产生活所需物资的运输。北京市虽已发布黄标车禁行和其他车辆的有关限行通告，但在短期内减少此类车辆数量的难度较大。

另外，淘汰老旧机动车被视为降低机动车排放的攻坚战。以北京为例，自2011年起，北京市财政拨专项补助，鼓励市民淘汰使用6年以上、未达到国IV标准的机动车，并根据车辆排污量和使用年限，确定补贴额度，且补贴标准不断提高，目标就是为了让北京的机动车排放标准达到与发达国家基本一致。为了完成淘汰目标，北京年均投入补贴都在10亿元以上。目前各地纷纷出台限制外地车辆迁入本市的政策，全国大部分地区对机动车迁入设置了排放门槛。

最近北京市环保局发布北京第六阶段机动车排放地方标准征求意见稿，包括轻型汽车、重型汽车和重型发动机3个标准。“京六”标准计划2017年12月1日开始实施，将成为世界上最严格的机动车排放标准，其中轻型车排放标准预计比目前实施的“国五”标准加严约40%。同时进一步增强了汽车生产企业的责任意识，要求车辆在有效寿命期内必须稳定达标。

控燃煤

在各大城市中，燃煤都是一个主要的污染源。北京作为国内煤炭消费大户，2015年燃煤消费总量为1200万吨，在北京PM2.5排放榜位列第二，贡献占比22.4%。

为此，北京要将燃煤消耗总量从2012年的2300万吨降到2017年1000万吨。这意味着五年时间，北京的燃煤总量要削减近六成。这一力度在全国是最大的。2017年，北京将全面关闭燃煤电厂 ，取而代之的是燃气热电，仅此一项预期消减燃煤920万吨。

2015年，北京最新目标是实现核心区无煤化、城六区基本无燃煤锅炉。“煤改气”需要将供暖锅炉全部换上新锅炉。并不是所有供暖区域都心甘情愿，更不用说还有高额的更换成本。

为了配合供暖锅炉煤改气，北京从2013年供暖季开始对烧天然气的独立供暖区域调供暖价格，其中居民从原来每平方米19元钱提到30元，公共建筑从原来的每平方米30元提高到近50元钱。

清洁能源的背后是高成本。电炉成本增幅2倍，清洁颜色运行成本增幅3-4倍，而地缘热泵成本更高。这些增加的成本让企业难以承受，因此改造积极性并不高。

除了集中供暖，居民散烧燃煤也是不能不可忽视的污染源。农村地区散烧煤未经末端处理，污染更严重。每年民用散煤消耗量在300万-400万吨，这其中有不少劣质煤。据统计，这些散煤排放的PM2.5占全市的15%，二氧化硫排放量是燃煤电厂排放量的10倍，烟尘排量比电厂高出近百倍。借鉴发达国家经验，北京正采用清洁能源代替燃煤的方式进行减排。

淘汰“三高”企业

北京污染源解析显示，本地污染排放中，工业生产占比18.1%，位列第三。根据“北京市2013年至2017年清洁空气五年行动计划”，至2017年，北京将调整退出1200家不符合首都功能定位的污染企业。

事实上，北京的“三高”企业几乎已经全部搬迁，值得注意的是，在PM2.5的区域分布上，北京南部地区污染浓度高出北部地区一倍左右。北京的工业企业主要集中在南部，因此，南部地区是北京下一步治理的重点。据了解，北京已划拨43亿元用于治理南部地区的污染。

另外，京津冀区域污染的连片性，使得区域内谁都不能独善其身。统计部门一项分析指出，北京机动车成为影响大气污染的最主要因素，而天津、河北工业污染对大气影响较为突出。

河北省针对淘汰“三高”企业采取了多种措施，如相对落后产能实施差别电价、水价等，对大型钢厂 ，建立钢铁产能交易平台，让有效钢铁能向优势核心企业集中，鼓励钢铁企业整合重组；大幅调高主要污染物的排污费，以运用经济手段给高排放企业形成压力。

实现减排的另一种做法是“限产”。在雾霾天气状况下，对重工业企业应急性限产停产非常重要，如阅兵蓝、APEC蓝在某种程度上是有效措施。

但更要有长期應对机制，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华，建立这一机制的过程注定漫长，钢铁企业的环保成本会上升，产品结构及布局结构也可能发生变化，部分企业甚至会因此退出市场。

变绿色难在哪里？

聂辉华认为，从经济学角度看，中国污染严重的原因与中国的经济发展阶段紧密相关。中国正好处于工业发展阶段，也是污染严重的时期。中国的主要能源来源于哪里，雾霾的元凶就在哪里。从能源结构看，中国富煤少油，超过80%的能源来源于煤，煤是主要污染源。但作为一个能源消耗大、能源结构以煤为主的的国家，短期内停止用煤，甚至仅仅是减少到一半，都是不可想象的，那会直接导致全国大范围缺电，对经济的打击不言而喻。

从政治经济体制来看，地方政府官员的升迁依赖GDP政绩，而一些高污染产业发展最快，带来的GDP和高税收。他认为，治理雾霾，短期内要加强环保立法，让环保法有力度；中期内，要加快产业结构转型升级。

而中国政法大学公共事业管理系主任詹承豫认为，可以依靠法律，但是法律本身不能直接有效的治理雾霾。如何让治理机制有效的长期的治理，强化政府的治理意愿，才是核心问题。

参与近15年来中国大多数环境法律、法规的起草的专家王灿发表示，从卫星上拍摄的地球地图来看，雾霾污染严重区域都是发展中国家，其中印度和中国最高。世界上空气污染最严重的10个大城市，中国占了7个。笼罩在中国和印度城市上空的雾霾是工业化和城镇化的产物。

这两个国家的经济和城市发展极为迅速，如同19世纪和20世纪初的“雾都”伦敦，但发展中国家即使有伦敦的经历与经验，也不见得能成功越过污染严重这一阶段。

2014年的APEC蓝，让我们可以窥见如何治理雾霾。而且现在很多主体都有治理意愿，但是为什么没有采取有效的措施？詹承豫表示，治理雾霾不是短期行为，是长期的可持续性的治理。可持续的治理要考虑成本和收益的问题，谁来投入，损失由谁承担？

APEC蓝是采用非常规手段取得的，北京市政府采取的红色预警也是临时措施。北京的雾霾不仅仅来源于北京本地，有数据显示，2015年京津冀地区持续6天的重污染天气中，仅石家庄就对共2025家企业进行了关、停、限和压减发电，146座露天矿山和35座地下矿山全部关停，所有的采砂场也全部关停，直接经济损失达到了60.3亿元。对于这些企业而言，雾霾不是问题，关停并转才是直接的经济损失。

治理雾霾不是一句口号，而是实实在在的真金白银的投入。比如钢铁大省河北压缩钢产能的任务是，到2017年底全省较2012年消减粗钢产能6000万吨。这带来两个问题，一边是支柱型产业钢铁压减关停，另一边还要消除“经济后遗症”的补偿。仅唐山市就投入2.4亿元用于支持滦县、迁安市等两地企业压减钢铁产能。据估算，仅压减4000万吨粗钢产能一项，直接影响财政收入38亿元。另外，压减产能全部完成后，几年内影响直接和间接税收达370亿元。初步预计，压减钢铁产能影响直接从业人员约8万人，若按钢铁产业上游原料生产和下游运输服务等全链条估算，间接影响近40万人待重新就业安置。

有效的技术手段可以降低PM2.5，可是降低又需要多少成本，每一个阶段都是关卡，需要可持续治理机制的形成和完善。

詹承豫表示，治理雾霾成本付出资方和收益获得方如果没有有效的平衡机制，则无法有效长期解决雾霾问题。此外，还有经济的发展、就业的影响、居民的收入等众多因素需要权衡。

“雾霾治理的成本能否也均摊？中国应该以经济手段为主化解雾霾等环境威胁，这些经济手段主要是征收各种环境资源税。”中国政法大学民商经济法学院副教授翟继光指出，煤炭和稀土等资源的资源税从价计征，而除继续完善成品油定价机制，将天然气价改中增量气与存量气价格并轨外，阶梯水价和天然气管网定价改革也在讨论中。同时他表示，对高污染企业征收消费税的改革也正在抓紧研究操作方案。

刚刚过去的2015年，最严重雾霾随着一阵北风而散去。希望在以后的日子里，消除雾霾不用等风来！