公开“内”“外”

谷文

初次采访全国政协委员蒋洪是2012年，当年他在全国“两会”上提出，要将预算公开给人大代表和政协委员。“我不知道这些有什么不能公开的。”会上的蒋洪疾言厉色。

之后三年，预算公开被写入了新《预算法》。让人可喜的是，目前，政府支出预决算已经细化公开到项级科目，中央部门预决算细化公开到支出经济分类款级科目，分地区、分项目地公开了专项转移支付预算。

虽然具有相当人数的非财政专业人士推行预算公开了多年，但从财政工作人员的角度来说，预算公开，可能从来都不是那么简单的一件事。

而预算公开能够从过去的所谓“国家机密”到现在逐年加大公开力度，这条路虽然曲折，但是我们应该为这种方向给予掌声。

为什么看不懂

在采访中，蒋洪提出了关于预算公开的问题：要公开决算案，要细化，要让代表“看懂”。

公共财政和透明财政的一个重要标志就是政府信息对公众公开。但说到“看懂”，不同地方财政有着不同的看法。

例如，江苏省财政最近公开的《2015年省级预算调整草案》（公开于2015年12月20日）中，不仅对于江苏省2015年省级一般公共预算全口径支出预算调整的有关情况细化到项目级别，并且明确标示了计算方式、口徑、并对可能发生疑问的项目类别进行了补充说明。

“预算是财政工作中的一个重点，也是非常专业的一个范畴。”江苏省某市财政局有关工作人员表示，预算本来就不可能被所有公众看懂，要看懂它，还要对其中一些可能有问题的部分做出质询，这本身就需要有相当的会计知识、财政知识甚至是对某个地方的深入了解之后才可以做到。“要说公开到再细的条目，如果不涉及一些保密情况，我认为是无所谓的。但是公开到每一分钱都买了什么，人大代表就能看懂了吗？我觉得这之间其实没什么联系。说白了，还是专业性的问题。”这些预算公开工作这几年让他们“火气越来越大”。

公开的监督主体

西南财经大学副教授周雪飞表示，预算公开的目的，最终是为了对预算起到监督作用。如果为了公开而公开，或者单纯为了公众知情权而公开，虽然从狭义上来说都是正确的，但在实际操作中都是不完整的。

从预算公开的最终目的是监督出发，那么我们很容易就可以找到现在的问题究竟出在哪里：监督的主体是什么？

按照财政工作要求来说，预算的监督主体有两个：其一是在提出当年预算草案后，由当地政府委托财政局提请人大审议，并请政协委员列席，这是在预算执行前对公开预算的监督流程；其二是在运转到一定阶段（未必是在运转完成后），由审计部门对预算执行情况进行核算工作。虽然从定义上来说，审计包含对当年地方财政预算案的审计，但我们提到财政预算审计时，多数情况下指核算，而并非指事前审计。

江苏省某市财政局绩效管理处工作人员表示，在每年预算草案提请人大审议通过之前，预算草案已经经过了包含部门自评、项目必要性排序甚至第三方实地考评等绩效流程，“实际上，人大代表审议的部门预算和整体预算，都是已经经过我们仔细排查一遍的，而且多数都有凭有据。”

问题到这里就陷入了死循环：预算在执行前的公开，其监督主体由于专业性不足而使监督效果大打折扣，那么如何解决？是让这些监督者都变成财政预算的专家？还是寻求更为专业化的监督手段？新《预算法》中并没有提出相应的解决方案。

预算公开的终极目标，是让预算背后的政府资金管理和政府决策不至于落入人治。财政部门对于预算公开的态度是欢迎的，需要新《预算法》在下一次修订中逐渐完善的，也不过是公开的范围、方式能以法律法规的方式更加深刻、清晰的变为规范。这些基于过程导向的完善和细化并不过分。但公开之后会对公共财政和透明财政起到多大的用处，这些专家也表示，对公开之后的预算和政府信息如何使用、在出现问题之后如何问责，这些结果导向的问题，才是下一步我们需要关注的更重要的问题。而这些问题，就不仅仅是《预算法》如何修订才能够解决的了。