社保投入的新界限

朱静

财政部长楼继伟在最近引起热议的《建立更加公平更可持续的社会保障制度》一文中，提出中国社会保障制度体系日趋健全，体制改革深入推进，保障人群持续增加，保障水平也明显提高。但必须看到，“目前社会保障制度设计和运行还存在一些深层次的矛盾和问题，风险隐患不容忽视”。还提出要“立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向”。

中国作为一个发展中国家和世界上人口最多的国家，建立覆盖全民的社会保障体系的目标任务十分艰巨。尽管如此，经过长期的社保改革与发展，特别是“十二五”时期在社保领域深化改革与超常发展，我国已经建立了比较健全和非常庞大的社会保障体系，基本上涵盖了国际劳工组织的一些公约所涉及的各类社会保障项目。目前，我国已经形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业人身保险为补充，并且包括社会优抚、军人保险、住房保障等在内的社会保障制度体系。

不过，目前我国社会保障制度运行质量并不高，在多年来追求外延式的大规模扩张过程中，在某些方面一定程度上未遵循社会保障发展的客观规律，出现超常规发展、超能力保障的现象，不利于社会保障公平可持续发展。

缺口在变大

社保不仅是一项支出，它还和收入有着密切的联系。社会是按照工资总额来征收的，这证明有税收的特征，它还可以叫做社会保险税、社会保障税、工薪税。这些表述都是在说明一件事，以强制征收的形式完成一种缴纳，这是税的特征。社保是唯一一个从支到收都具有和政府相关的特质。为什么社保通过社保税的形式和收入联系在一起，但是全称是社保费，这中间的关键在哪里？

上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪告诉记者，在较次广泛的意义上，社会保障制度是国家以再分配为手段而达到社会安定目标的一种正式的制度安排，其主要内容包括社会保险、社会救济及社会福利制度，又被称为现代社会保障制度。这里的第一个关键词就是再分配，从这个词能解读出很重要的信息。社保是面临由市场分配形成的格局，社保发挥功能的时候，一定要等到市场的初次分配完成之后，而不是对市场的初次分配进行任何干扰，这隐含一个非常重要的选择，市场和政府的关系。什么时候应该市场出现，什么时候应该政府出现。在社保体系中，有些事情是政府该做，而有些事情不是政府职能的发挥。政府不是什么都要管，比如说要保障最低工资，这道线在国际上也有争议，不是所有的政府赞同有最低工资。所以，再分配这个词是理解社保体系的非常重要的开始，也是称为费的关键所在。

社会保障分为三块内容，其中的社会保险，简称五险一金：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤医疗保险，以及住房公积金。另外还包括社会救助、社会福利。所以广义的社会保障制度里面，写的是“社会”而不是国家，这就规定了实施社会保障不仅是政府的事情，更重要的部分是要由社会来完成的。并且从定义上看，社会保险是保障人们最基础的生活，政府不可能无限制的投入。社保能否全覆盖，人们往往在意政府要给多少钱，而不去想要如何调动企业的积极性。如果对社保的投入超出政府的承受范围，那么财政迟早会崩溃，进而社会也会紊乱。就如同有人要求研究学问要用所谓的问题导向，但是太极端就会走向歧途。

财政投入能力

目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地区。建立健全与经济发展水平相适应的中国社会保障体系，是我国经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

财政社会保障支出主要是指社保支出中政府所承担的部分。根据这一口径，2014年财政社会保障支出和就业支出为15968.85亿元，占当年全国一般公共预算支出151785.56亿元的10.52%，占当年GDP的2.51%。从国际上看，在发达市场经济国家的公共财政体系中，社会保障及福利方面的公共消费或者说收入支持方面的支出是政府最主要的支出项目，占财政支出的比重一般高达30%-50%，占GDP的比重也大都在10%-30%之间。人均GDP超过1000美元的国家，社保支出占GDP的比重基本超过10%。而2014年我国人均GDP已经达到7477美元，2015年估计人均GDP会达到8000美元以上。所以，与国际上大部分其他国家比较，中国目前社会保障支出的水平仍然是偏低的。

中央财经大学财政学院教授曾康华认为，形成这種状况最基本的原因还是我国经济发展的不平衡性，经济实力有限。在一些发达地区，社会保障支出水平较高，而在一些经济落后地区，社会保障支出水平较低。1992年，我国确立了社会主义市场经济体制，经过这么多年的发展，社会主义市场经济体制不断完善，尤其是经济获得了巨大的发展，伴随而来的人口流动也是巨大的，但由于户籍制度的限制，社会保障制度的推行，还只能按照户籍管辖地来推行，这就形成各地差距很大的社会保障支出水平。在我们这么大一个国家，要建立统一的社会保障支出标准，一时间还难以做到，只能是各地根据自身的财力来安排社会保障支出标准，这就造成了各地社会保障支出水平差距这么大。现在我们国家有好多人不在户籍所在地生活，而是在工作地或打工地生活，这些人享受不到当地的待遇，造成社会保障待遇的不公平。还有，现在我国经济进入新常态，政府的财力也进入了一个平稳的增长过程，不会像前些年那样高速增长，这就决定了我国社会保障支出水平只能只随着经济增长而适度增长。

由于社会保险计划的收支缺口往往要由政府一般财政预算收入来兜底。所以，我们国家地域广阔，人口众多，这就决定了只能沿着“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障工作方针推进我国的社会保障建设。“保基本”就是不能搞“高福利”的社会保障制度，必须建设与中国经济发展水平相适应社会保障制度。

财政该管的事情

现在人们最关心的就是养老问题，而它的最大问题就是各地养老金账户空账问题。因此，财政被人们认为应该有义务去补这个“窟窿”。这个“窟窿”是怎么来的？就是源自1997年《城镇企业职工基本养老保险办法》出台之后，人为的在社保上划分出了三类人群：一类是老人；二类是中人；三类是新人。第一类是1997年之前工作并且退休，他们被称为老人，有一点要明确，他们的养老金帐户里面是没钱的，但是国家要给他们支付养老金；第二是中人，1997年之前参加工作、退休在1997年之后的人，这部分人的帐户会有一点积累，但是积累的不够；唯一简单的是新人，1997年之后工作并且在1997年之后退休，换句话说如果新人帐户运行得良好，应该是有自己真正的账户，会形成有社会统筹和个人相结合的模式。但问题是老人和中人的转制成本要谁承担？而财政并没有能力一次性拿出来这么一大笔钱，把这个“窟窿”补上，这笔钱在今天还在不断地投入。其实最重要的做法就是用新人的钱把这个“窟窿”补上，所以现在的个人账户变成了空账，这是内部财务运行的道路。所以空账的意思是转制成本没有完全消化的时候，又面临新的增幅以至于收支不抵的情况，这就是老龄化危机和转制成本消化的叠加。

曾康华认为，财政有义务充当“补窟窿”的角色。纵观世界，只要是建立了现代社会保障制度的各国都是如此。但是问题是如何补“补窟窿”。如果补得不好，就会成为财政的沉重负担。如果“补窟窿”成为财政的沉重负担，政府的财力负担不起，那这种社会保障制度是不可持续的。

那么如何去解决？于洪说：“财政补贴是被认可的方法，财政应该拿出来补贴，但财政不可能也没有这个能力一次性补贴完。所以另外一种做法就是国有股的减持，但从数据看，国有股减持的规模目前依然非常有限，当然有时候这个事情会对股市有影响，实际上判断这种减持是否会不断持续或加大，要从量这个绝对因素上去分析，而目前来看，它的规模很小，所以老龄化危机和转制成本消化的叠加一定要拿钱来解决，这是最简单的方法。所以在2010年国家对个人账户做过一个要求，要个人账户做实，这写在很多重要的社保文件里，而且财政是真正拿出钱来做实的，但做实的过程很困难，财政支出的压力很大，因此这个工作在2013年的时候基本停止了。”

实际上如果名义账户制运行的好，对个人而言，没有任何不利的影响，但毕竟没有真金白银放在那里，和做实相比会有很大的区别。如果能走向积累制，就不会受财政支出的影响，因为自身在循环，自身在积累，未来是由社保的体系自己运行来支付的。如果是名义账户制，是和财政捆绑的，当然这个对当期财政危机有很大影响，就把政府的可持续性和社保可持续性联系在一起。

“其实我们国家要补的缺口是可以测算的，但是测算没有标准答案，包括造成现在最危机的年限都有争议。从30年到50年，这个收支比例差异非常大，而且受中国宏观经济的影响，在预测的时候，经济增速在未来十年内的达到多少，然后会降低还是增速，对缺口的数字都有很大的影响。而且我个人觉得隐性债务的成本有可能靠时间化解，因为老人越来越少了，1997年前退休时候50岁，到现在70岁，等再过10年会越来越少。当整个社会都成为新人的时候，老的成本就解决了，但是现在我国收支相抵也出现老龄化的倾向，所以这又成为另外的负担。”于洪说道。

该怎样管

所谓的“高福利陷阱”中的“高福利”到底如何界定？于洪认为，高福利的表述源自于欧债危机，表面上看欧洲这些国家的经济危机的导火索是债务，但实际上压垮这些骆驼的最后一根草一定是刚性的福利支出。所以大家会发现，最先倒掉的是非常好的国家，而人们眼里的好国家就是用高福利来衡量的，比如说冰岛、希腊，它们这些国家在社保水平里是排在最前面的，它们是世界上福利水平提供最高的国家。换句话说，这个危机如果沒有那么多刚性福利的支出，可能是可以度得过，但是福利很庞大，水平很高，而且又是刚性支出，只能增不能减，所以把这些国家压垮了。那么防止“高福利”主要是希望中国不要走上欧洲这条老路，要政府去包揽越来越多的事情。万一包揽到财政不可持续的时候，会因为高福利问题让我们国家陷入巨大的危机。类似福利的陷阱在社保里有很多种，失业陷阱、贫困陷阱，实际上是支付水平过高的时候有可能掉进去，掉进去后，对社会就会有很多不利的影响。

从目前所感受到的一些信号来看，我们国家未来最想做的事是划清政府和市场的界限，换句话说，就是“补窟窿”的阶段已经结束了。所谓划清界限，不仅要划清政府和市场的界限，而且还应该进一步地划清中央政府和地方政府的界限。这种划清界限的过程可能不再是增加财政投入，比如基本养老保险，地方差距很大，人群差距也很大，人们觉得不公平，这是由制度因素决定的。因为养老保险是省级统筹，但是有的省的财力做不到。于洪说“要想社保、养老未来实现全国统筹，财政要做的事是找到界限在哪里。全国统筹，那一定可以保证各地区的公平性，不过由于中央财力所限，所达到的水平不会高。把中央政府和地方政府的界限划清，中央把统筹做好，然后剩下的事情交给地方政府，换句话说某个地方经济水平高，可以多统筹，地方水平低就可以少统筹。同样的地方政府会做第二层切割，地方财力规划能做多少，剩下的部分就交给市场。这样，财政的功能就划分清楚了。和以前承担更多的职能不一样，财政到这里就为止了，剩下的空间交给市场和社会了。