“供给侧结构性改革”深意

黄前柏

2016年是“十三五”开局之年，如何围绕推进供给侧结构性改革这条主线，布局好全年的经济工作。特别是《人民日报》专访权威人士，全面深入解读供给侧结构性改革，引起各方广泛关注。

供给侧结构性改革的内涵和外延是什么，如何将此项改革真正落到实处，财政又将在此扮演什么角色，本刊记者采访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

面临“四降一升”问题

《新理财》：公众对于供给侧结构性改革的高度关注，其出发点是基于对我国当前宏观经济的担心，你认为当前经济面临哪些问题？

刘尚希：当前经济面临着各种各样的问题，国家层面的问题、地方层面的问题，各个领域的问题，五花八门。我们现在经济面临着“四降一升”的问题。“四降”就是经济增长速度下降了，PPI下降了，效益下降了，财政收入增速下降了；“一升”，风险升了，这就是我们当前面临的问题。如何认识这个问题呢？比如说经济增速下降了，这本身是不是一个问题呢？如果我们认为经济增速下降是一个问题，我们要解决这个问题就要把经济增速提上去，才能说解决了这个问题。

很显然我们国家经济发展到这个阶段，能不能再回到过去那样的高速增长呢？以过去的经济增速作为参照物、作为标杆来衡量现在的经济增长速度，这显然是不恰当的。如果说不恰当，说明这样去衡量问题本身就有问题。

所以中央一再说我们现在是进入“新常态”，经济的新常态一个基本的特征就是经济增速由过去的高速增长变成现在中高速的增长。我们的经济增速在下降，要认识到这是一种阶段性的变化。这个阶段性变化，不是过去通常意义上理解的，这个阶段过去了，这个变化就回去了。就是说进入一个新的阶段以后，增速可能就是在7%左右，那就是一种趋势。

核心是“结构性”

《新理财》：供给侧结构性改革一经提出，就受到很大关注，现在各方的声音也比较多，到底怎么去理解它？

刘尚希：人民日报最近有权威人士的访谈，更加强调是供给侧结构性改革，有一个公式，“供给侧+结构性+改革”。我认为这里面核心的问题就是结构性。怎么样认识结构性？只有认识了这个结构性，才能搞清楚供给侧是什么意思，才能搞清楚我们的改革怎么改。

有人认为，结构性就不是全面，我认为这个恰恰理解反了。其实结构性的问题恰恰就是一个全面的整体的问题。过去理解结构性减税就是有减税有增税，或者说某些方面减税，不是全面减税。也有人把结构性改革理解成，主要是抓住一些关键领域进行改革，而不是全面改革。这样的理解是错的。三中全会讲我们这个阶段的改革就是叫全面深化改革。全面深化改革就是整体性的改革。

结构性的问题是一个整體性的问题，而不是局部性的问题。我们当前面临的结构性的问题，不仅在经济领域，而且表现在社会领域、文化领域，实际上是我们整个发展中面临的结构性问题。

要超越经济思维

《新理财》：结构性改革怎么样去激发发展的新动力，怎么理解结构性改革是个系统工程？

刘尚希：结构性改革怎么样去激发发展的新动力，我觉得是一个值得研究的重大课题。当前，我们在推进结构性改革，怎么通过改革去解决这些结构性的问题，来实现转变经济发展方式，实现可持续的健康的全面的发展。我想这个主题，其实这些年来都没有什么大的变化。

现在我们提“结构性改革”，其实从发展经济学的角度来说，我们过去的改革也是结构性改革，凡是推动结构变迁的改革都可以称之为结构性改革。我们当前面临的问题是在新的发展阶段出现的新问题，解决这些问题实际上也是推动我们的结构转型升级，但是这个结构不是狭义的经济结构，而是整体的结构。

就是说，这里理解结构性改革要超越经济思维，不能仅仅限于经济的视角去理解，如果仅仅限于经济视角去理解这个问题，可能就会相对片面。况且当前经济领域面临的很多问题只是一个现象，或者说只是一个表现，它的根源可能不在于经济本身，而是在其它方面。或者在纵深上，或者在社会领域，所以现在我们对当前经济中面临的各种结构性的问题不能从经济本身出发，就经济论经济是很难解决当前所面临的这些结构性问题。所以，我认为结构性改革它不是一个简单的基于经济领域的这些问题来谈的，而是基于我们国家发展整体来说的。

比如，我们说的创新，创新的问题仅仅是一个经济的问题吗？创新要有一种社会意识，它首先与教育有关，与社会氛围有关，与人们的生活兴趣有关。比如说现在自然科学的形成。我看了科学史里面，有的学科的形成不是有一帮专业人士在那儿研究出来的，很多是一些人的一种业余爱好、一种兴趣、一种社会氛围逐渐形成的。

我讲这些想说明，我们经济面临的这些问题不是从经济自身就可以解决的，涉及到多层次，所以除了经济改革还有政府自身的改革。各个方面的改革都需要推进。必须要有一个整体观，没有整体观各个方面推进的时候可能也会变成碎片化。有整体观才会有重点，没有整体观就无所谓重点，什么都是重点。

所以我们到了这个发展的新阶段以后，面临的问题越来越具有整体性特征。我们面临结构性的问题也越来越具有整体性的特征，就说明我们的改革、结构性改革也是基于这个整体而言的。如果我们就某个领域的问题改革，改革就会碎片化。

抓住基础性的问题

《新理财》：推进结构性改革，是一个系统工程，有哪些重要切入点？

刘尚希：当前要抓住一些基础性的问题来推进结构性改革。这在我们当前的改革来看是一个盲区，而这些问题都涉及到政府与社会的关系、政府与市场的关系，中央与地方的关系，这个应该成为我们关键领域改革的一个总纲。

有哪些基础性的问题呢？比如产权制度改革，这是政府与市场关系的重要问题。产权制度改革不是私有化。在现代市场经济中无论是公有制，还是私有制都有产权制度问题，所有权只有产权化才能与市场经济对接。市场经济强调的是要素的流动、交易，才能获取收益，这样就形成产权。

产权和所有权不是一个概念，农民对土地没有所有权，但是有承包权、经营权、使用权。在《物权法》里面讲自物权、他物权，这就是一个产权的概念。所以产权强调的是使用，而所有权强调的是占有。这里面有一个产权观念的问题，所以我们的传统理论要在这里更新。我说创新的核心就是理论的创新，就要解放思想，我们在产权理论的创新还是被过去的老方法、老概念和传统的思维束缚了。

产权改革要积极推进。产权改革涉及到国企，也涉及到中央与地方的改革。我刚才说财权，财权里面有税权、费权，其实背后就是一个产权制度的问题，国家的自然资源产权归属何在？现在是在谁的地盘就谁说了算，以至于形成一种观念，在谁的地盘这些资源就归谁所有。所以很多区域的矛盾由此引发的。

我们形成了一种概念，就是过去的自然法，谁占有就是谁的，这还能说国家所有制？这种观念为什么会形成，就是因为我们没有一个明确的产权制度。国家所有的资源，所在的地方政府无权处置，要通过法律来界定清楚。

这就跟房子一样，买房的人买了房，但是不能把房子拆了，这是有约束条款的，不能用这个房子去干坏事。同样，在当地政府管辖范围的自然资源是国家所有，比如说土地、矿山的所有权的问题衍生出来的产权问题，没有法律的明确规定。在过去计划经济延续下来的“国家所有、分级管理”，分级管理不是产权管理，而是一种行政管理，这里将行政权、产权混淆了。

我们现在要搞生态文明建设，这就涉及到自然资源产权制度的构建问题，如果自然资源的产权制度构建不清晰，生态文明制度怎么构建？自然资源开发过程中，地方在不同区域到底有什么样的权限，我们这方面的产权制度改革是极其滞后的。

这些问题都涉及到产权的构建问题。可见这个问题与我们的顶层设计、我们国家治理的整个结构是关联的。这是一个基础性的问题。

财政需“综合平衡”

《新理财》：供给侧结构性改革给财政带来的新命题是什么？

刘尚希：这几天我听说网络上对医疗保险缴费的问题有不少的议论，我们的医疗保险原来是一到退休就不缴费了，现在政策做了一些调整，这种调整的目的就是要保持医保的可持续性，退休以后也得继续缴医疗保险。养老，是缴费缴到退休，不工作了当然就不缴了。但是医疗保险和养老性质不一样，医疗保险年龄越大花费会越多。如果仅仅是在退休之前来缴医疗保險费，退休之后不缴了，这个医保基金就无法持续。

大家会说由财政来补。不错，财政是可以补，但问题是财政要补的太多，养老要补、医疗要补、其他各个方面都要补，怎么去均衡？我觉得在计划经济时期，陈云同志提出一个设想，到现在依然有用，叫“综合平衡”。尽管这是在计划经济下的一个概念，但我认为这个思想在今天依然有用。怎么去综合平衡？如果没有一个综合平衡的思想，最后会出现财政危机。

这个综合平衡就涉及到不同领域的支出，比如说教育、医疗卫生、社会保障、农业等等这些方面的支出。如果说没有一种综合平衡，财政就会出重大的风险。财政就是治国理政里面一个科学的问题，三中全会说财政是国家治理的基础和重要的支柱，有钱的时候可能感觉不到，没钱的时候这句话的份量就体现出来了。

在经济下行、财政收入形势非常严峻的条件下，这时候会看到财政是国家治理的基础和重要的支柱，这种作用就体现了出来。所以，财政的问题实际上就是国家治理的问题，也就是我们刚刚讲的治国理政一个核心问题。

现在地方政府面临着很多债务的问题，债务问题是一个表现，但债务问题的背后是中央和地方事权怎么划分？目前事权划分，中央主要是决策权，地方主要是执行权。中央发文件，地方贯彻落实。这种纵向的治理结构风险在那儿？最大的风险就是中央严重依赖于地方，如果上有政策下有对策，我们的治理就会面临着失灵的风险。如果地方的积极性不能被调动起来，谁去执行、谁去贯彻落实？这又涉及到治理问题，这些问题我们现在没有解决。在过去那种情况下地方发展经济的积极性是很高的，但是我们现在不仅仅发展经济，而且要强调国家治理，在新的阶段，地方的治理积极性怎么调动起来呢？

这就是我们这个阶段所面临的问题。而治理不能仅用一种经济的思维，是一种整体的思维，它是一种包容的思维，是一种多元、共建、共担、共享的思维。五中全会讲的五个理念，最后一个是共享。过去我们讲以效率为中心，兼顾公平就可以了，现在效率和公平必须要融合，只讲效率不讲公平社会问题就会越来越严重。

我们现在的贫富差距这么大，社会的意见也很多。怎么在发展中解决这种贫富差距的问题？中央下决心解决7000万贫困人口的问题，就是等到全面实现小康的时候不能再有贫困人口存在，这是我们党对全体老百姓的一个承诺，实际上这也是以此为推手要缩小我们这种贫富差距。我们7000万人口到2020年要解决的，但是我们的贫富差距、基尼系数反而大了，说明我们全面小康要打折扣。

从这一点来讲，我们现在面临的问题都是治理的问题。而治理的最后核心的理念就是共同体的理念，基于共同体的理念怎么包容多元的利益，实现共建共治共享，现在的任务是不一样的。