基层群众自治制度的产生与变

迁宣泽

摘 要：基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，笔者将运用新制度主义中历史制度主义的分析方法和视角，对基层群众自治制度的产生变化及其发展进行一个历史纵向的整理分析，以期为基层群众自治提供些许启发和思考。

关键词：基层群众自治制度 历史制度主义 新制度主义政治学 路径依赖

一、中国共产党前期基层群众自治思想

中国共产党基层群众自治思想在马克思、恩格斯等革命导师著作中就有其思想渊源。马克思认为，民主是政治的表现形式，自治是一种政治形式，民主的实质就是自治。马克思在《法兰西内战》中总结分析巴黎公社的发展过程和历史意义时曾写到：“公社的存在本身自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来牵制现在已被取代的国家政权的东西了。”即巴黎公社不同于原来的国家机器，并非作为阶级压迫的权力，而是更偏向于服务性质的国家机构组织。参加公社的多数都为工人和工人公认的代表，因此巴黎公社在这个意义上也成为了无产阶级自我管理服务的机构组织。从历史制度主义的视阈下考察，我国的基层群众自治实践，其渊源应追溯到中国共产党农村基层群众自治思想发展与革命实践。1921年，中共一大在上海法租界望志路106号召开，在会上讨论通过了党的纲领和实际工作计划，并且指出党的奋斗目标是实现共产主义。在《纲领》第二条中就指出“采用无产阶级专政，以达到阶级斗争的目的——消灭阶级。”，可见中国共产党自成立之初，就把人民当家做主作为自己的中心任务。在1923年中国共产党第三次代表大会会议上通过的《中国共产党第三次全国大会决议案及宣言》中，第九条就明确地指出“实行都市和乡村自治”。1925年，《中共湘区关于农民运动决议案》中指出“乡村自治及乡村自治机关负责人员，应以普通选举法直接选举之，不能由绅士包办。”用以解决处理土豪劣绅把持基层旧政权的问题。1926年10月，毛泽东参与撰写的《全国人民团体联合会之纲领》中指出“各地农民目前的斗争目标，都应为建立乡村自治而奋斗”，并借此将农民革命与国家政权问题相联系，通过实行自治来推翻地主政权。

二、国民革命后我国基层群众自治制度实践

随着1924年至1927年大革命失败，中国共产党清楚认识到要取得新民主主义革命的胜利，必须要立足于中国农村人口占绝大多数的历史现实，走武装夺取政权，农村包围城市的道路。而在具体的革命实践过程中，中国共产党紧紧围绕着广大农村这一基层，基于巩固和发展基层政权从而实现全国解放，不断探索着以村民自治为基础的基层群众自治思想理论。1927年至1937年，第二次国内革命战争时期，共产党人吸收了大革命失败的经验教训，在毛泽东农村包围城市的革命战略指导下，通过发动广大民众，建立乡村政权，并且采用广泛的群众自治原则建立起了一个又一个的根据地苏维埃政权。

抗战时期，共产党人进一步深化了基层群众自治思想。1939年，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中就指出：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。”共产党人谢觉哉当时评价基层直接民主时就说道：“这种直接民主的下层组织……提出了许多上级政权机关没有想到或没有办法的问题，因而表现出了出人意向的成绩。”解放战争时期，中国共产党人继续依照群众民主自治的原则进行基层政权建设。1945年，谢觉哉进一步指出：“国家的建造必筑底盘于人民之身上，不由政府造起，而由人民造起。”建国后，在一些城市中就出现了防护队、防盗队和居民组等由人民群众自发建立的群众自治组织。1953年6月8日，彭真给毛泽东等中央领导写了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众自治组织。

三、基层群众自治制度变迁过程中的制度建设逻辑分析

托克维尔说过：“每个民族都留有他们起源的痕迹，他们兴起时期所处的有助于他们发展的环境，影响着他们以后的一切。”即一个国家历史发展的初始阶段可以经过长期的过程而产生某种未经规划的结果，早期的社会结构可以塑造今后的政治发展轨迹。从历史制度主义的角度来看，基层群众自治制度的变迁，也符合着路径依赖这一规律。虽然建国前后共产党人都在不断进行基层群众自治的探索和实践，但是我们仍然可以找寻到民主革命时期的党领导下的基础群众自治与建国后的基础群众自治所属的两种不同的政治制度建设逻辑。前者属于在党领导下的乡村政权的自治，而后者则立足于民众自发的群众性自治组织，在党和国家加以规范和引导形成的一种以群众为主体的社会自治方式。前者是一种自上而下的政治制度建立过程，受政治人物、国家和政党组织建制的影响较大，其路径依赖向前可以推至民国时期的政府自治传统，向后一直可以延续直21世纪初期，这段时间内基层群众自治是以国家政权建设思维下的国家治理需求为逻辑起点，即一种受外生型历史因素影响较大的政治制度建设。

这类受外生型历史因素影响较大的基层自治制度变迁深刻体现在建国后人民公社的解体时期。人民公社是劳动群眾集体所有制的经济组织，是适应生产发展的需要，在高级农村生产合作社的基础上联合组成的。陈伯达在《在毛泽东同志的旗帜下》一文中指出：“毛泽东同志说，我们的方向应该逐步地、有次序地把工、农、商、学、兵组成一个大公社，从而构成我国社会的基层单位。”在体制僵化无法推动生产力进一步发展后，家庭联产承包责任制应运而生，冲击了人民公社这种严格的政治体制控制。而在人民公社趋于解体后，新的“乡政村治”模式在国家指导下用于填补人民公社解体后国家政权对于农民基层的指导控制，以及弥补家庭联产承包责任制在组织生产模式上的不足，承接的主要任务是人民公社体制解体后，以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中，以实现对乡村的有效治理。外生型历史因素对基础群众自治制度的影响还可见诸于相关法律的创制推行上。《村组法（试行）》于1987年通过，而法律创制中对如何界定乡镇政府和村委会之间的关系产生了较大的争议，从根本上来讲，此种争议也显示出了“自下而上”和“自上而下”两种政治制度创制逻辑之间的矛盾，笔者认为《村组法（试行）》之所以在十年后的九届人大才得以通过，成为正式的法律，不仅仅由于村委会与作为政府政权末梢的乡镇政府之间的权利不对称等政治实体因素的原因，更多显示了政治制度本身存在着路径依赖的特征。在外生型历史因素影响和“自上而下”政治制度创制逻辑的主导下，中国基层群众自治制度随后的变迁过程中，即从一种逻辑向另一种逻辑方式转变所需的成本会随着时间的推移而明显提高，因此基层群众自治制度的发展道路是一条实现人民群众当家做主基本权利与发挥国家与党的指导作用相统一的民主自治道路，而公民社会权利的自主空间在路径依赖条件下，常常是在国家权力在场的条件下发育形成的。

参考文献：

[1]凯瑟琳·瑟伦，斯温·斯坦默.比较政治学中的历史制度主义[J].剑桥大学出版社，1992.

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