我国新闻信用监管制度建设探析*

□文│邹迎九



我国新闻信用监管制度建设探析*

□文│邹迎九

［摘 要］在我国现行分业多头的新闻信用监管行政体制下，通过健全新闻信用行政联动监管制度或建立混业与分业监管相结合的新闻信用监管体制，对于解决新闻信用监管信息不对称问题，实现监管效益的最大化，并发挥监管部门的整体功能，都具有现实意义。同时，完善新闻信用的行业监管制度、建立全国性新闻道德委员会和完善新闻信用的专业媒介监督制度，将有助于提高新闻信用的行业监管效果。而新闻信用的社会监督员制度、社会报告制度和受众调查制度等新闻信用社会监督制度的建立，也有助于形成新闻信用的内外监管的长效工作机制。

［关键词］新闻信用 信用监管 制度建设

*本文系国家社会科学基金项目“我国新闻信用制度建设研究”（11XXW001）、广西高等学校优秀中青年骨干教师培养工程（第一期）项目（桂教人〔2013〕16号）的研究成果

新闻信用监管是指新闻信用监管主体对新闻媒介与新闻从业人员的新闻信用行为、新闻征信和新闻信用评价等的监管。新闻信用是新闻媒介与新闻从业人员立足与发展的基础。新闻信用秩序是否良好，新闻信用机制能否正常运转，离不开新闻信用监管。新闻信用监管机构通过信用监管，维护新闻信用秩序，规范新闻媒介与新闻从业人员的新闻信用行为，同时，约束和惩治新闻失信主体，以减少和消除各种新闻失信行为。鉴于我国现行新闻信用监管行政体制，健全新闻信用行政联动监管制度和完善新闻信用的行业与社会监督制度，是当前我国新闻信用监管制度建设的重点。

一、我国新闻信用监管的内容

新闻信用监管的领域相当广泛，既有对新闻媒介与新闻从业人员的新闻信用监管，也包括对新闻征信与新闻信用评价的监管。

1.对新闻信用行为的监管

新闻媒介既要从事新闻信息的传播，又要进行市场经营活动；新闻从业人员不但有职业行为，也有自身的社会生活行为。新闻媒介与新闻从业人员的这些活动本质上都是新闻信用行为，都属于信用监管的领域，因此都要接受信用监管。新闻媒介的准入、变更与退出、新闻信息传播和商业交易行为是对新闻媒介信用行为监管的主要内容。对新闻从业人员信用的监管内容主要包括新闻从业人员的职业和社会信用行为（见图1、图2）。

2.对新闻征信和信用评价的监管

新闻征信制度和新闻信用评价制度是新闻信用制度的重要组成部分。新闻征信是新闻信用评价的基础，新闻信用监管必须对新闻征信和新闻信用评价进行有效监管。有关新闻征信的监管，主要包括对新闻征信行为的合规性和新闻信用信息的安全性的监管。对新闻征信合规性进行监管尤其是征信业务合规性进行监管是新闻征信监管的重点和核心。对新闻信用信息安全性的监管，主要就是对新闻征信数据库的安全性进行检查和监督，对新闻媒介与新闻从业人员信用信息的整理、保存、加工、公开、查询和使用进行安全监管。对新闻信用评价的监管，主要是要保证新闻信用评价过程的公平与公正以及科学性与合理性。

图1　对新闻媒介信用监管的内容

图2　对新闻从业人员信用监管的内容

二、健全新闻信用行政联动监管制度

新闻信用联动监管，就是负有新闻信用监管职责的各部门（或机构）在进行新闻信用监管的过程中，根据各自职责、监管范围和监管内容等，采用合适的信用监管方法和手段，依法共同履行对新闻媒介与新闻从业人员新闻信用的监督管理。当前，由于我国新闻媒介与新闻从业人员的新闻信用信息分布广泛，涉及新闻出版广电行政部门、党的宣传部门和工商行政管理部门等众多部门，由此我国新闻信用的监管也就必然由上述监管部门共同完成。但这些监管部门在进行新闻信用监管时，是依照各自监管分工，分别监管新闻媒介与新闻从业人员新闻信用的不同侧面。因此，如果各新闻信用监管部门各自为政，互不协调，将很难取得理想的监管效果。这就有必要建立联动监管机制，以提高新闻信用的监管质量。

1.我国现行新闻信用监管行政体制

目前我国新闻信用监管属于分业多头的体制，参与新闻信用监管的部门机构主要包括以下几个部门。

一是党的宣传部门。中共中央宣传部及地方各级宣传部门负责舆论宏观指导新闻传播工作。2014 年2月成立的中共中央网络安全和信息化领导小组负责网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策的制定。各省、自治区、直辖市网络安全和信息化领导小组负责本地区的网络安全和信息化发展工作。

二是新闻出版广电行政机构。国家新闻出版广电总局直接负责我国新闻信用监管的行政职能。其主要负责新闻内容监管的相关法律法规草案的拟定和部门规章、政策、行业标准的制定，并组织对新闻信息传播信用监管制度的实施；新闻出版广电统计；监督管理新闻出版广电机构设定行政许可、业务以及出版物、广电节目的内容和质量、广电广告播放、指导对市场经营活动，全国新闻记者证的监制管理；广播电视节目安全播出监管等。各省、自治区和直辖市也设置了新闻出版广电行政管理部门，负责本地区的新闻信用监管工作。

三是新闻信用协助监管行政机构。信息产业部门、工商行政管理部门、公安部门、金融部门、银行机构、新闻行业组织或机构、监察部门、卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门等众多机构协助新闻出版广电行政机构对新闻信用进行监管。这些机构为更好实施新闻信用监管，一般都内设了相应的管理部门，并根据自身的职责范围，依法行使新闻信用监管的职能。如工商行政管理部门主要负责对新闻媒介的广告行为进行监管。2014 年8月，国务院发文明确了国家互联网信息办公室对网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管的工作职能。

四是新闻媒介的主办和主管单位。新闻媒介的主办单位和主管单位对其所属新闻媒介的新闻信用负有重要的管理职责。新闻媒介应在其主办单位和主管单位的直接领导下进行新闻信息传播活动与其他相关活动。

2.我国新闻信用联动监管的现实意义

通过新闻信用联动监管，有利于促进形成监管协调机制、各监管部门间及各监管环节间的完整、系统的制度或规定性安排，可以避免各监管部门分工中可能出现的监管盲区，便于在统一的监管目标下理清各监管岗位职责，确保各项监管业务既有分工又有协作，做到相互衔接配合。同时，新闻信用联动监管，也大大提高了监管的整体效益，通过各监管部门之间的信息共享、相互渗透、协调促进等联动机制，能够充分利用各项监管成果，避免监管过程中的重复劳动，从整体上节约监管成本，提高监管效率，实现监管效益最大化。

首先，新闻信用联动监管是解决监管信息不对称问题的需要。在新闻信息传播活动中，信息不对称总是客观存在的，加之新闻媒介与新闻从业人员作为“经济人”具有有限理性，在这种信息不对称条件下的新闻信息传播行为就很有可能产生异化，出现新闻失信现象。在新闻信用监管过程中，各监管部门之间也存在信息不对称的问题，这主要是由于各监管部门相互之间的信息垄断造成的。因为各新闻信用监管部门掌握着更多的由本部门监管所产生的有关新闻媒介与新闻从业人员的信用信息，但由于“内部性”的存在，各监管部门可能会不与新闻信用的其他监管部门交换或传递这些信用信息，只关心自己部门的监管成本及收益，而不顾及其行为引起的社会成本和收益。为引导和解决新闻信用监管信息不对称的问题，就非常有必要建立完备的新闻信用监管部门信息沟通和信息传递机制，促进新闻信用监管联动。同时，必须重视新闻信用信息披露工作，提高新闻信用监管公开性和透明度，使新闻信用监管信息得到充分有效的利用。

其次，新闻信用联动监管是实现新闻信用监管效益最大化的需要。多头监管新闻信用，需要各新闻信用监管部门都投入人力、物力和财力等费用类成本。由于持续的新闻信用监管，此类直接费用直接累加起来并不是一个小数目。不计成本的监管肯定是低效的监管。因此，在进行新闻信用监管时，必须考虑监管总成本。这就促使我们需要大力推行新闻信用联动监管，以不断降低监管信息收集、整理、分析等的成本，力求新闻信用监管成本最小化，却达到最好的监管效果，实现新闻信用监管的收益最大化。

再次，新闻信用联动监管是发挥新闻信用监管部门整体功能的需要。各新闻信用监管部门作为新闻信用监管的实施主体，共同组成了一个有机的新闻信用监管系统，参与完成新闻信用监管。在这个监管系统中，如何使各监管部门更有序、更有效地开展新闻信用监管，最大限度地发挥各监管部门工作积极性？这就需要运用系统论去思考并解决。实际上，无论是什么系统，其组成部分并非是各自独立存在的，这些组成部分在系统中都处于一个特定的位置上，并且起着特定的作用，而且它们之间都存在着相互关联，并共同构成了一个不可分割的整体。因此，新闻信用监管系统也是这样，每一个监管部门在这个系统中都占据一定的位置，都起着不可替代的作用。要充分发挥新闻信用监管系统的功效，使系统达到优化目标，就必须调整好系统结构，协调好各组成部分的关系。这种调整和协调，实际就是一种联动工作机制。所以，在进行新闻信用监管时，需要我们重视并运用联动监管，这样才能最大化地发挥新闻信用监管各部门的监管功能，实现最优的监管效果。

3.我国新闻信用行政联动监管的实施

完善新闻信用联动监管机制。首先，成立新闻信用监管联动机制工作领导小组，成员包括新闻出版广电行政管理部门、党的宣传部门、国务院新闻办公室、国家互联网信息办公室、信息产业部门、工商行政管理部门、公安部门、金融部门、银行机构、监察部门、卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门等参与新闻信用监管工作的有关部门。领导小组下设具体负责执行新闻信用联动监管机制的建立和运行过程中的组织、协调、督促和指导等工作的办公室。领导小组由新闻出版广电行政管理部门牵头，其他新闻信用监管部门配合。领导小组需要召开定期、不定期的领导小组会议，以通报各自在新闻信用监管中发现的情况和问题，并研究解决新闻信用联动机制运行中出现的各种问题，确保新闻信用联动监管机制的顺利运行。其次，完善新闻信用监管部际联席会议制度。制定完善新闻信用监管联席会议工作制度，明确各成员单位的职能分工，健全工作衔接机制，构建新闻信用监管新常态化的工作模式。通过定期或不定期地召开联席会议，共同谋划新闻信用监管工作，通报新闻信用监管情况，协调解决新闻信用监管中出现的新情况和新问题。再次，建立新闻信用动态监管机制。新闻信用监管各有关部门共同探讨新闻信用的动态监管机制，出台相关制度，做到对新闻信用的事前、事中和事后的全方位监督，全面提高新闻信用监管效果。

强化新闻信用联动监管执法效果。要细化新闻信用联动监管程序。作为一种行政行为，新闻信用监管需要满足“程序合法”和“书面形式”两个要件，即“必须遵循法定的步骤，符合法定形式和时限”，“必须具备某种书面形式”。［1］在满足这两个条件的前提下，新闻信用监管部门通过优化我国新闻信用监管的程序及其细节，提高新闻信用监管质量和效果。

加强新闻信用监管部门的执法联动。按照新闻信用监管联动机制工作领导小组和部际联席会议及新闻出版广电行政管理部门的执法安排，开展新闻信用专项或综合督导巡视，严格依法行政监管，强化行政监管的严肃性和权威性，并综合运用行政约谈、联合告诫、行政处理、行政处罚与司法追责等多种方式，增强新闻信用监管的合力与实效。严厉惩戒失信的新闻媒介和新闻从业人员，并通过“黑名单”向社会公开曝光，绝不姑息。

强化对新闻信用监管的执法监督。对有案不查，办案不力，不作为或者处罚畸轻、不到位的新闻信用监管部门，新闻信用监管联动机制工作领导小组视情况给予通报批评，并在新闻信用监管部际联席会议制度上予以通报，切实提高新闻信用行政监管工作的效果。

4.新闻信用混业监管体制的初步思考

联动机制对于我国新闻信用监管工作的有效开展具有积极的作用和实际的效果，但是在当前媒介融合发展的潮流下，建立混业与分业监管相结合的新闻信用监管体制，或许更能够提高监管效率，取得更好的监管效果。

所谓新闻信用混业监管，就是对我国现有的各新闻信用监管行政主体及其职权进行整合，由国务院授权建立一个其下设的、独立的新闻信用监管机构，并赋予其整合后的行政权力，行使新闻信用监管的职权。为有效进行新闻信用监管，根据新闻信用监管的需要，在该监管机构内部设置相应职能部门，对新闻信用进行全面监管。

在新闻信用混业监管体制下，以往分业多头新闻信用监管体制之下各个部门设置的相似功能的部门被整合撤销，这样既克服了分业多头新闻信用监管出现的各监管部门之间职能冲突、缺乏配合、监管缺位等弊端，从管理体制和政策规划上突破了现行新闻信用监管的行业壁垒，避免了交叉管理，减少了现有监管机构之间的大量协商和协调工作，有利于提高工作效率。同时，又促成了新闻信用监管行政机构和人员的精简，有利于实现新闻信用监管的集约化。

三、完善新闻信用的行业与社会监督制度

新闻行业协会组织开展的新闻信用监督，能够形成有效的新闻信用约束，规范新闻传播秩序，是新闻信用监管的重要组成部分。新闻行业协会组织除了具有制定新闻行业规划和标准、进行新闻行业统计和分析、向政府提出相关政策建议以及反映会员的正当要求等职能，还具有制定新闻行业职业道德准则和行规行约并监督执行、维护新闻行业公平竞争秩序、开展教育与培训的职责。新闻行业组织以行业内道德规范自律制度为核心凝聚新闻媒介与新闻从业人员，促进新闻业有序、稳步发展，这种行业自律职能是不可替代的。新闻行业协会组织进行新闻信用监管具有其天然优势。

1.优化新闻信用的行业监管制度

完善新闻信用的行业监管制度。新闻行业组织是党和政府同新闻界密切联系的桥梁和纽带，也是新闻信用的行业性自我监管机构，在我国新闻信用建设中有着很重要的作用。目前，我国全国性的新闻行业协会组织有两个，即中华全国新闻工作者协会和中国广播电影电视社团组织联合会。这两个新闻行业组织为提高新闻信用做了许多工作，并取得了不少成绩。但当前我国新闻行业新闻信用监管制度还不是很完善，有不少值得改进的地方。以《中国新闻工作者职业道德准则》（下称《准则》）为例，该准则是中国记协制定的我国新闻工作者的职业道德规范，也是中国记协进行新闻信用监管的制度标准。《准则》自1991年通过后，先后进行过三次修订。2009年修订后的最新版本从七个方面对新闻工作者职业道德进行了规范，但仍然显得比较宏观，原则性比较强，“政治性词汇多于新闻职业词汇，折射出文本缺少职业针对性；职业规范文本的用户抽象笼统，反映出文本缺少现实可操作性”，［2］加上规范的配套执行措施不健全，因而执行力不强。因此，一方面，有必要增强《准则》的针对性。尽量强化新闻行业领域的专业色彩，凸显新闻工作的职业特性，改变目前的“放之四海皆可用”的现象。另一方面，需要增强《准则》的可操作性。将过于笼统、模糊、大概的指导意见进行细化，从新闻从业人员的职业情境出发，给出具体的阐述，提供可执行的解决问题的标准和方法，既使新闻从业人员有一个清晰的职业信用行为坐标系，又使监管者有一个明确的新闻信用监管标准。

建立全国性新闻道德委员会。自2013年起，我国各地纷纷建立了新闻道德委员会。截至2014年年底，我国河北、上海、浙江、山东、湖北、北京、黑龙江、福建、江西、河南、湖南、广东、四川、贵州、陕西、云南、内蒙古和辽宁等省（区、市）以及产业报行业报协会已先后建立了19家新闻道德委员会。新闻道德委员会是新闻行业加强职业道德建设、提高新闻信用的自律性组织机构，其主要依据国家有关新闻工作法律法规和新闻从业人员职业道德准则开展工作，通过邀请社会各界人士组成委员会、聘请社会监督员、定期组织召开新闻评议会和利用网络平台等多种方式和途径，借助社会力量对新闻媒介与新闻从业人员职业道德行为进行监督，核查处理新闻媒介与新闻从业人员职业道德失范行为，评议新闻媒介与新闻从业人员违规违纪典型案例，测评职业道德状况的社会满意度，建立媒体社会责任报告制度，推动新闻媒介与新闻从业人员职业道德建设，加强行业自律，纯洁新闻队伍。新闻道德委员会的建立及运行，对我国新闻信用水平的提高起到了积极的作用。建议在各地试点的基础上，总结经验，尽快组建全国性的新闻道德委员会。建议做到以下几点：一是成员来源广泛。新闻道德委员会可由中共中央宣传部、国家网信办、国家新闻出版广电总局、中央级主要媒体，以及国家工商、教育、金融、质监、卫生、政法、食品、农业、环保等部门人员和人大代表、政协委员、新闻高等院校教授专家、新闻研究机构专家、律师协会代表等社会多行业人士组成，按照新闻业内外1:3的比例确定人数，人员总数可控制在15～19人。［3］二是机构独立运作。目前，已成立的省级新闻道德委员会基本挂靠在省级记协，由省市党委宣传部负责组织领导工作。全国新闻道德委员会可以直接挂靠在国家新闻出版广电总局，这样有利于委员会的建设和运行。需要注意的是，新闻道德委员会严格来说并不是政府组织，而是社会性非政府组织，因此，在日常运作上应给予其独立的空间，尽量避免行政干预。从政策上允许新闻道德委员会在宪法、法律法规和行业准则、章程的范围内独立进行新闻失信案件的处理。

完善新闻信用的专业媒介监督制度。目前，我国还没有专门以批评、监督新闻业为宗旨的专业媒介。现有的新闻传播专业类刊物或网站发表的绝大多数文章是就新闻事业和新闻业务进行探讨、交流，对新闻信用监督的内容比较少。而一些对新闻信用的监督性意见来自民间的网络论坛及大众的口头批评，显得既不规范又没有权威性。为了加大专业媒介对新闻信用的监督，从现实的角度出发，目前可以在现有的新闻传播专业类媒介上设置相关专栏或节目，给新闻信用监督提供一个新的平台，增加一个新的渠道。

2.健全新闻信用的社会监督制度

建立、健全新闻信用的社会监督制度，有利于形成强大的新闻信用社会化监督网络，有助于形成新闻信用的内外监管的长效工作机制。

建立新闻信用社会监督员制度。一是要建立起强有力的新闻信用社会监督员队伍。新闻信用社会监督员必须要政治素质高，业务能力强，具有高度的责任心，熟悉新闻工作，关心新闻工作。要通过学习、培训和座谈会等多种方式，不断提高新闻信用社会监督员的实际监督水平。二是要健全和完善新闻信用社会监督员的管理制度和工作机制，既激发他们的工作积极性，又实行优胜劣汰考核机制，不断优化新闻信用社会监督员的队伍结构。三是要明确监督内容和范围。要围绕新闻信用评价的指标体系，选择报道内容是否失实、格调是否高雅、是否存在有偿新闻、是否存在广告失信等适合新闻信用社会监督员进行监督的内容，以提高监督的质量。四是要切实重视新闻信用社会监督员的监督反馈。对新闻信用社会监督员反映的情况，要认真对待，及时进行查证，查实后进行严肃处理，并及时将查处结果向他们反馈。

建立新闻信用社会报告制度。除了建立专门的新闻信用社会监督员队伍，还可以通过发动全社会的力量，全面提高新闻信用的社会公共监督来实现对新闻媒介与新闻从业人员的新闻信用监督。实践证明，建立新闻信用社会报告制度是一个可靠的办法。新闻信用监管机构通过设立监督投诉电话、电子信箱、微信公众号、微博，公布来信来访地址等方式，受理社会各界对新闻媒介及新闻从业人员有关新闻失信的举报和投诉。

完善新闻信用受众调查制度。这里的受众调查主要是指新闻受众接受社会调查机构就新闻媒介新闻信息传播的内容、形式、效果以及新闻从业人员的新闻传播行为等所做的访问调查。受众调查得到的这些新闻信用信息是新闻信用征信的直接原始信息，具有很重要的价值。同时，受众调查的结果也会对新闻媒介与新闻从业人员的声誉及信用产生直接的影响。如果新闻媒介与新闻从业人员的新闻信息传播行为违背了新闻信用，受众就会对此作出相应的反应，新闻媒介与新闻从业人员必须对此予以高度重视，否则其信用将大大受损。因此，通过完善受众调查制度，将其作为一个固定、长期的工作来开展，及时接收受众的反馈，不仅有助于完善新闻征信信息，更有助于提高新闻媒介与新闻从业人员的信用水平。

（作者单位：广西经济管理干部学院）

参考文献：

［1］肖金明，刘炳君.行政法学［M］.北京：国家行政学院出版社，2010：133

［2］周俊.新闻失范论［M］.北京：人民日报出版社，2014：98-104

［3］郑保卫.建立监督仲裁机构 强化行业自律机构［J］.新闻记者，2002（8）