基于协同治理理论视角的城市应急管理模式创新

王莹　王义保

摘 要：目前，我国城市中突发公共安全事件所造成的后果严重、影响广泛。因而，城市突发事件应急管理已成为当前城市管理的重要内容。然而，城市应急管理过程中的碎片化与分散化，使得我国城市应急管理成效不显著。为此，结合当前我国城市应急管理现状，引入协同治理理论框架，对城市应急管理中多主体协同进行swot分析，以期实现城市应急管理模式的创新。

关键词：城市突发事件；协同治理；协同；整合；应急管理；

中图分类号：G93 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）03-0121-05

进入21世纪以来，随着现代化和城市化进程的加快，地震、火灾、水灾、台风、海啸、传染病、暴力冲突、群体性事件、恐怖主义等各类突发事件层出不穷。例如，2001年美国的“911”事件、2003年中国的非典、2004年印尼的海啸、2005年英国伦敦地铁爆炸案和美国的卡特里娜飓风、2008年的世界金融危机和中国的汶川大地震、2011年日本福岛核辐射事件、2014年韩国沉船事件等，人类逐渐步入如乌尔里希·贝克所言的“风险社会”。伴随着各类突发公共事件的频繁发生，应急管理应运而生。应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理[1]。目前，我国城市中，各种突发事件频繁发生，并具有不确定性、连发性、紧迫性、复杂性的特点，这给城市居民的生命财产、社会的政治经济秩序乃至国家安全带来巨大影响。因此，政府在城市发展过程中，如何整合资源，动员全部力量以应对日趋复杂的安全形势，如何创新城市突发事件应急管理模式，有效提升城市应急管理能力，减轻突发事件带来的损失，加快城市可持续性发展，成为应急管理乃至城市管理中亟待解决的一个重要问题。

一、城市应急管理模式创新问题的提出与协同治理理论

自2003年非典事件之后，我国开始城市应急管理体系建设，2006年正式提出“一案三制”（即应急预案和应急体制、机制与法制）的应急管理体系，2007年颁布《中华人民共和国突发事件应对法》。当前我国已经形成以“一案三制”为基础的多层次、多部门、多灾种的应急管理模式，这种应急管理模式也已经成功应对了众多的灾难危机事件。然而，不可否认的是，现行的城市应急管理模式还存在着诸多问题：其一，应急管理由政府主导，社会主体参与不足；其二，政府各部门各区域在应急管理过程中协调联动不够。在当前进入风险社会，各类大型灾难危机不断增多的背景下，政府单一主体承担应急管理受到挑战，而且目前应急管理事务由各个职能部门承担，容易造成管理的碎片化、分散化，降低管理的整体效率。因此，未来城市应急管理模式理应向协同和整合的方向发展，应当在协同治理理论的引导下，形成政府、企业、社区、非政府组织、公众等多主体共同参与，政府各部门各区域跨界合作的应急管理结构，加快建设多主体协同与跨部门资源整合的城市应急管理模式，提升政府的应急管理能力，实现城市应急管理的创新。

协同治理理论为城市突发事件应急管理存在的问题提供了解决思路。协同治理理论是一种新兴的理论，它是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论[2]。“协同”是“相互协调、共同作用”。协同学（Synergetics）是20世纪70年代，德国斯图加特大学著名物理学教授赫尔曼·哈肯（Haken）创立的，它是研究系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互协调、相互作用，以自组织方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科[3]。它反映构成整体的各个部分之间如何互动以发挥系统的整体功能。治理理论是20世纪90年代西方国家兴起的新理念，随后便成为学术界中一个重要的研究领域。治理是一种新的管理理念，它倡导多元主体通过多种方式协同对公共事务进行管理。它的主要特征是多元主体、多样手段、协作网络、持续互动。协同治理指的是在公共生活中，公共治理主体的众多子系统构成一个开放、整体的系统，运用法律、行政、科技、知识、信息、舆论等手段，使一个无序、混乱的系统中诸要素或子系统间相互协调、共同作用，从而产生一个有序、合作、协同的系统，实现力量的整合与增值，并使其高效地进行社会公共事务治理，最终达到维护与保证公共利益的目的[4]。协同治理顺应了当前风险社会中城市应急管理的新形势，成为未来城市应急管理的新趋向。

对于城市应急管理，我国学者的研究还主要集中在应急管理的问题及对策，突发公共事件的分类和处置，应急管理体制、机制和法制建设，国外应急管理的经验与启示等，缺少对现实问题的解析与理论基础的深究。部分学者开始关注城市应急管理的多主体参与，但仍缺少系统的研究和理论指导，导致我国城市应急管理建设缺乏连续性、系统性和整体性，这为本研究提供了契机。本研究基于协同治理理论，通过青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故的案例来分析城市应急管理存在的问题，在此基础上全面分析城市应急管理各主体的优势、劣势、机会和威胁，提出多主体协同与各部门资源整合的城市应急管理协同模式，探索城市应急管理多主体的协同方式与各部门资源整合的实现路径，期望从治理层面科学应对危机，减少公共危机的发生，降低灾害损失。

二、基于协同治理理论的城市突发事件应急管理分析

目前，我国的城市应急管理建设存在各部门权力分割，社会主体参与不足的现状，要摆脱这种低效率应急管理现状，必须向协同与整合的方向转变，充分运用协同治理理论指导应急管理工作的开展。

（一）案例分析

自2007年我国颁布实施《突发事件应对法》以来，各级政府都非常重视应急管理工作，并采取各种方式推动应急管理工作，取得了明显的成效。但是，从近年频繁发生的事故及造成的损失看，应急管理的效果与政府的重视程度和民众的期待，仍然存在很大差距。尤其是一些重大事故的发生，例如青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故的发生即暴露出应急管理存在的一些问题。

2013年11月22日2时40分，青岛中石化管道储运分公司潍坊分公司输油管线破裂，部分原油发生泄漏。10时25分黄岛区海河路和斋堂岛路交会处管道破裂处起火，同时在入海口被油污染的海面上发生爆燃，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元[5]。在事故处置过程中，中石化将漏油的发生情况上报黄岛区政府，但区政府并未上报至市政府，也没有通知海事部门[5] 。整个事故的处置遭到了社会多方面的质疑和批评。由于企业和政府有关部门缺乏对事故的正确判断，既没能在第一时间疏散群众，采取设立警示标志、封路等警戒措施，又未能在管道出现漏油情况时及时通知所有与事故处置相关的部门，且各部门之间缺乏沟通交流，最后导致事故死伤严重。

从根本上来说，从政府到企业，在此次泄漏爆炸事故的处置过程中，都缺少相互协同的观念。政府信息沟通不畅、条块分割等问题使得突发事件应急管理过程中缺乏相应的协同与整合，政府、社会组织和企业都反应迟缓，错失了最佳的应急管理时机，使危机造成的损失严重。如何改变应急管理过程中政府权力过于集中，社会力量无序参与和参与不足的问题，调动非政府组织、企业以及公众等多元主体的力量，通过构建多主体参与和各部门合作的应急管理网络治理结构来共同应对？这是我们有效应对突发事件，提升应急管理能力所要思考的问题。有鉴于此，我们必需创新城市突发事件应急管理模式，防范和应对事故，避免和减轻损失。

（二）城市应急管理主体的SWOT分析

城市政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，拥有众多社会资源，在应急管理过程中起着主导作用。然而，城市应急管理具有动态性、复杂性、多样性、社会性等特征，应急活动涉及各个领域，政府不可能具备完备的资源和能力独自应对各类突发事件，因而，应急管理需要多主体协同并整合全社会资源。而各个主体的角色如何定位，怎样发挥多主体各自的优势和作用，是城市应急管理建设的一个重大问题。协同治理理论则为应急管理建设指明了道路，城市突发事件应急管理建设，必须积极鼓励政府、社会组织、企业、公众等主体通过多种渠道参与城市的应急管理，形成相互协同的治理网络结构，在此基础上，整合城市资源共同应对突发事件，维护城市公共利益，满足城市居民的需要，推动城市的可持续发展。

（三）当前我国城市应急管理存在的问题分析

在长期实践中，我国城市逐步形成了政府统一领导、分类别分部门应对突发事件的应急管理体制，遇到重大突发事件，通常成立由政府分管领导任总指挥的临时性应急机构，负责领导应急处置工作[6]。随着当前突发事件发生的复杂性和动态性趋势日益增强，这种管理模式在突发事件应对过程中显示出以下两个方面的不足。

1.城市应急管理多主体协同不足

我国应急管理以等级为特征，采取指挥和控制的模式，政治动员能力强，社会动员能力弱，尚未建立起一个能够有效组合政府、市场、第三部门各种力量以灵活应对突发事件的社会动员网络状的应急管理体系，社会参与程度低，缺少社会协同。而现代应急管理不是政府单一主体的应急，而是包括企业、志愿者组织、民间组织和公众等全社会的应急管理网络。目前，随着城市突发公共事件的日益增多，如果政府不能最大程度的整合社会力量和资源，调动社会组织和公众参与应急活动的积极性，就无法成功地应对突发公共事件，将灾害程度减到最轻。

2.城市应急管理各区域、各部门协调不够

突发公共事件需要各区域和各部门相互配合、共同应对。但是，在城市应急管理中，由于我国科层制的组织模式较注重垂直管理，部门的横向职责分工不是很明确，导致各部门和各单位往往只重视辖区范围内或职能领域内的应急处置，对各自所拥有的资源和所掌握的权限往往都不愿放权，彼此之间缺乏有效的协调合作，造成突发事件发生后各部门、各区域条块分割、协调不力。然而，当前各类突发事件具有极强的复杂性和关联性，具有跨区域、跨部门的特点，由单一地方政府或部门来应对非常困难，因此，应当加强各区域各部门协调合作，发挥各自的优势，调动所有的资源，共同抵御突发公共事件。

三、基于协同治理理论的城市应急管理创新模式及实现

当前我国城市应急过程中存在的以上问题对探索新的城市应急管理模式提出了迫切要求。我们需要探索能够适应目前突发事件特点的新的城市应急管理模式。基于协同治理理论的城市应急管理协同模式更强调突发事件的多主体协同与各部门资源整合，倡导建立起一个多主体、开放、协作、互补的治理网络结构，整合社会资源，凝聚各方力量，从协同治理层面减少公共危机的发生，科学应对危机，减少灾害损失。然而，要想实现多主体协同和跨部门资源整合的城市应急管理协同模式，必须建立健全的应急管理组织体系与法律制度，有效的治理组织与制度，以最大程度地发挥网络治理结构的协同效应。

（一）建立高效、统一、协调的应急管理组织体系

城市应急管理是一项社会系统工程，影响面广，涉及的领域和部门多，需要将全社会的资源和力量整合起来，有步骤、有组织地应对。因此，政府应当建立一套高效、统一、协调的城市应急组织体系，从而能够高质量、高效率地解决突发公共安全事件。

首先，建立统一指挥与协调的应急管理机构。建立权威的应急管理组织机构直接关系到应急管理的成效，可以保证应急决策果断、指挥统一和行动及时，可以快速有效调动资源，因此我国要尽快建立统一的应急管理中心，整合资源并协调各部门的行动，充分发挥政府在应急管理中的作用。其次，设置地方应急管理机构，与中央政府层级的应急管理机构相对应，各地方政府要因地制宜地设置专门性的应急管理常设机构，明确应急管理机构组织成员及职能，积极协调公安、卫生、民政、环保、交通、电力等部门间的关系，促进他们的相互合作，共同应对突发事件的日常预防及处置工作[7]。再次，积极培育应急管理的民间力量，成立相应的志愿组织。要想提高应急管理的效率，不仅要有权威的应急组织机构和相应的地方应急管理机构，还需要社会力量的广泛参与，需要志愿者组织、私人机构、国际组织的积极援助。政府不仅应加强与非政府组织的协同合作，还应该与国际应急管理组织协同合作，这样在突发事件发生时，才能得到多方力量的支持。

（二）加强协同治理的法律制度建设

要通过法律制度来规范应急管理工作。发达国家都通过完备的法律制度来规范突发事件的应对，如日本、俄罗斯、美国等国家的城市突发公共事件都是通过法律手段来管理。我国自2003年非典事件以来，陆续颁布了一系列应急管理法律法规。已建立起以宪法为根本，突发事件应对法为基本法，大量单行法、行政法规、行政规章、应急预案等并存的、从中央到地方的应急管理法律体系，确保了突发事件应对工作的有章可循、有法可依[7]。然而，相对于发达国家来说，我国与应急管理有关的法律制度还不够完善系统、可执行性不强。因此，我们要不断完善我国应急管理法律以及制度体系，加强协同治理的法律制度建设。

第一，将应急管理法制纳入宪法的调整范围，强化应急管理法律的效力，为应急管理法制化提供宪法依据，使城市应急管理指挥机构的设立、突发事件紧急状态预防、启动、应对程序以及城市应急管理主体的法律责任和管理相对人的法律责任得到应有的规范。第二，加强上下级政府以及各级政府部门之间的协同制度建设。通过设计一整套行之有效的制度，明文规定权力高低归属、应急行动配合责任范围、资源调配与共享应急机制，实现中央政府与地方政府以及中央与地方政府部门之间权力和责任的适当分配，形成有效的协同效应 [8]。第三，加强政府与非营利组织以及公众的协同制度建设。政府可以通过加强对非营利组织的引导，赋予它们一定的自主权，以及建立信息公开制度，利用各种途径如广播、电视、网络等加强与公众的信息沟通，使政府和社会公众形成良性互动，以达到协同效应应有的效果。

四、结论

青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故案例，充分暴露了我国城市应急管理模式存在的突出弊端：社会参与不足，部门协调不够，应急过程分散化和碎片化。协同治理理论主张多元主体共同参与治理，提倡构建一个开放、协作、互补的协同治理结构，为城市突发事件管理提供了新的视野。构建基于协同治理视角的城市应急管理协同创新模式，是城市安全运行和可持续性发展的基础。城市应急管理必须要充分发挥政府、社区自治组织、企业、公众等各类主体的积极性，整合资源，构建一个开放、协作、功能互补的协同治理结构，使得各主体能充分互动合作、取长补短、相互信任，达到资源的最优配置，树立防灾减灾的城市应急理念，培育自救互救的应急文化，组建以社区居民、城市志愿者为主力的城市应急队伍，为城市提供更优质更多的应急服务，建设和谐、平安、幸福的可持续性城市。

参考文献：

[1]闪淳昌.关于我国应急管理的顶层设计[J].中国智库，2013（12）：51.

[2]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）：138.

[3]于丽英，蒋宗彩.城市群公共危机协同治理机制研究[J].系统科学学报，2014（11）：53-54

[4]陆远权，牟小琴.协同治理理论视角下公共危机治理探析[J].沈阳大学学报，2010（10）：105.

[5]毛凯英.公共危机的协同治理机制---基于两个案例的比较分析[J].中国社会公共安全研究报告，2014（12）：172.

[6]沈荣华.城市应急管理模式创新：中国面临的挑战、现状和选择[J].学习论坛，2006（1）：49.

[7]王晓雯.和谐社会视角下突发事件应急管理研究[D].福州：福建农林大学，2011.

[8]何春奇，石陈华等.中国政府危机管理模式创新研究——基于协同学视角[J].经营管理者，2008（12）：14.

Abstract： China's urban public safety incidents result in a large extent of damage and wide and serious consequences. Therefore， the city emergency management has become an important part of current urban management. However， the fragmentation and decentralization of urban emergency management makes China's urban emergency management rather ineffective. To this end， combined with the current situation of China's urban emergency management， we need to introduce the framework of collaborative governance theory， and to analyze the city emergency management in multi-agent collaborative SWOT， and to innovate the city's emergency management model.

Keywords： urban emergencies； cooperative governance； collaboration； integration； emergency management

责任编辑：萧雅楠