公共卫生机构整合风险防控研究

李乐波 高彦兵

公共卫生机构整合风险防控研究

李乐波 高彦兵

在众多的公共卫生机构整合过程中，如何抓住关键环节，积极应对风险防控，正确履行管理职责，防范国有资产流失，是公共卫生机构管理人员尤其是财务管理层迫切关注的重点。笔者通过实践案例操作，总结出关键环节的风险防范重点，为相关管理决策者提供参考。

公共卫生机构; 整合; 风险; 防控

2013年，为进一步优化医疗卫生和计划生育资源配置，国务院将原卫生部和国家人口和计划生育委员会相关职能予以整合，设立国家卫生和计划生育委员会，为此，原各级卫生主管部门与计生委以及分别下属的妇幼保健中心与计划生育指导站等机构也陆续实现机构职能整合。2009年发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》在医疗机构规划整合[1]方面也提出了相关要求，旨在充分利用和优化现有医疗卫生资源[2]，为此，许多公共医疗机构之间的撤并、整合案例也相应增多。社会资本进入医疗卫生事业领域的鼓励政策出台后，PPP公私合作[3]办医案例如雨后春笋般应运而生。本文通过实践案例操作，总结出关键环节的风险防范重点，为相关管理者和决策者提供参考。

1 整合范围

1.1 公共卫生机构定义

广义的公共卫生机构是指能够促进健康、预防疾病、保护健康的机构。包括各级卫生行政、疾病控制、卫生监督、妇幼保健、慢性病防治、社区卫生服务及公共卫生研究机构等。

1.2 本文研究机构案例

本文以地市级妇幼保健中心和计划生育宣传技术指导站整合为案例，关注机构整合过程中的重点环节，防范整合风险。

2 风险类型

2.1 公共卫生机构整合流程

公共卫生机构整合流程需符合国家相关规定，其流程关键环节[4]如下：见图1。

图1 公共卫生机构整合流程关键环节图

2.2 关键环节风险类型归纳

本文以相关关键词检索国内主要全文数据库近5年相关文献，采用实践调查法总结实践案例的风险防控关键点，运用德尔菲(Delphi)法征求与统一意见后，将公共卫生机构整合过程中的主要风险划分为6类，分别是机构风险、意愿风险、资产风险、职责风险、廉政风险和政策风险。

3 防控重点

3.1 机构风险

公共卫生机构整合开始之际，需成立相关组织，全面负责整合过程中责权利的分配与管理，明确清算基准日和清算期限，在相关网站及报刊发布清算公告。由卫生计生委、财政部门按照有关规定成立清算领导小组和清算工作小组，在纪委、检查、审计等相关部门的监督下开展工作。清算小组负责拟订清算方案，聘请经财政部门招标确认的会计师事务所，对资产、负债及净资产提出整合意见，对债权债务进行全面清理，对现有资产进行重新估价[5]，编制资产负债表和资产、负债和净资产清单，通知所有债权人在规定期限内向清算小组申报债权，提出资产作价依据和债权债务处置方案，做好新旧公共卫生机构国有资产移交、接收、划转和管理工作，妥善处理遗留问题。清算期间，未经清算小组同意，任何组织和个人均不得擅自处置公共卫生机构资产。清算小组在清算结束时，撰写清算报告并会签，向委托机构汇报情况结果。

3.2 意愿风险

①公共卫生机构整合过程中，应充分尊重职工个人去留意向，合理解决人员分流问题，充分履行职工代表大会职责，广泛征求职工意见与建议，确保机构整合平稳、有序、科学的开展。②做好职工养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和住房公积金的清缴工作，确保前后不脱节、不错缴。③做好职工党组织[6]、工会组织关系的衔接工作，消除职工后顾之忧，给职工强烈的归属感和主人翁意愿。

3.3 资产风险

公共卫生机构资产属国有，整合过程中尤其应重点防范国有资产流失。①事前防范。直接明确部分不正当事前决策无效，包括无偿转让资产、非正常压价处置资产、对之前无财产担保的债务提供财产担保、提前清偿未到期债务、放弃本应属于原公共卫生机构的债权[7]。事前防范追溯期一般为6个月。②事中防范。清算机构应聘请有较高信誉度与专业能力的中介机构，对债权债务进行合法清理、对现有资产进行合理评估。资产负债及净资产梳理结果、资产评估结果、债权债务处理结果、完税情况、清算费用、剩余资产情况需进行公示，接受社会公众及相关部门的监督。③事后防范。整合后新机构的成立，如涉及收费项目，应积极向发改委申报，科学合理确定新机构卫生服务项目价格标准；及时把握当前价格鼓励政策，争取更多的项目自主定价权[8]。

3.4 职责风险

①明确时间节点。公共卫生机构进入整合阶段，应明确界定相关负责人的责权利，明确新旧机构法人履行职责的时间节点。②办理相关移交。及时列明资产、负债及净资产清单，集合单位、财务及其他相关部门公章，收集所有工作人员个人工作印章，归集事业单位法人证书、组织机构代码证、税务登记证、开户许可证、票据购领证、收费许可证等单位相关证件，在上级主管部门的监督下办理移交手续，移交清单一式三份，经移交人、接收人、监交人签字后归档。③清算期间权限。明确清算期间财务及其他事项的审批流程、权限及决策流程，明确各自职责、划清权限范畴，使整合工作有章可循、科学有序。

3.5 廉政风险

首先，整合全过程接受相关各部门及社会公众的监督。其次，整合过程中需严格设置限制条件，防止出现不正当利益输送或以权谋私现象。涉及经营性收支的银行账户需经公共资源交易中心公开招投标方式确定，以经济贡献指标、服务指标、社会贡献率水平等方面作为技术标和商务标，结合各大银行在本级财政性资金存放商业银行考评中的结果、结合账户活期存放基准利率上浮百分比，通过公开竞标的方式确定开户银行。

3.6 政策风险

公共卫生机构整合过程中，需符合政府各职能部门具体规定与要求。①清算费用。作为公共卫生机构，其经费来源主要是财政拨款，为此聘请社会中介机构的费用需向财政申请预算，如年初未列入预算的，则申请以预算追加或预算调整的方式予以解决；申请费用预算之前，应根据资产规模、工作量大小等因素合理预计委托费用。②公章刻印。根据公共卫生机构整合成立批文，向公安部门申请备案后，按程序办理刻印手续。③资产确认。合理划分原公共卫生机构资产范畴。例如，一些地区的妇幼保健院与妇幼保健中心是一套班子、两块牌子，往往是合署办公、合并管理，部分办公用房、办公设备甚至医疗专业设备共同使用，为此需明确界定资产归属权限，经向财政申请资产调拨手续后明确原公共卫生机构资产权属；又如，一些公共卫生机构之前申请基本建设银行贷款时，由政府部门统一办理资产权证转让手续给城投公司，为此，则需向财政主管部门申请确认明确的资产权属界限。④资产划转。首先，原公共卫生机构需分别按科室列示资产清单，聘请事务所进行资产核实和清产核资，按程序申请报损，获批后申请处置，对回收公司需经公开招标予以确定。其次，原公共卫生机构需分别向财政国有资产管理中心申请，将原机构资产、负债及净资产划转到新成立的公共卫生机构,新机构根据财政批复建账。⑤法人证书。实施“五证合一”后，新机构仅需办理事业单位法人证书。经办人需持有《事业单位法人设立登记(备案)申请书》、新机构设立文件、《事业单位法定代表人登记申请表》、任职文件、身份证复印件、住所证明、经费来源(或验资报告)、授权委托书等材料办理。⑥银行开户。新成立的公共卫生机构银行账户设立，如零余额账户、小额现金账户、公务卡账户及经营性账户，需持新机构的事业单位法人证书、经办人及法人身份证及复印件、单位公章、预留印签等，经向财政预算处提出申请，向财政对口处室申请预算代码，再经财政结算中心授权后方可办理账户开通手续。银行账户开通后及时签订常规开支的托收协议。⑦收费定价。公共卫生机构整合后，其执行的收费标准体系可能会发生一些变化，为此需向发改委进行申请与申报，按实执行新的收费标准。⑧票据领用。在公共卫生机构整合之前，需向税务部门申请税务清算，经汇算清缴后，核销原相关票据，注销票据购领证；之后以新成立的公共卫生机构申办票据购领证；过渡期申购非套印票据。⑨注销声明。对于银行账户、相关证件、单位公章、部门印签的注销，必须按相关程序予以公示。

4 实践总结

公共卫生机构涉及国有资产，其整合过程需遵循相关法律法规、政策规章约束，符合党政、公安、人社、财政、税务、价格、医保、工会等相关部门要求，相关管理者与决策者必须本着合法合规、客观公正、严肃认真的态度，确保整合过程顺利完成，防范国有资产流失。

[1] 董群伟,房银鑫,王茂生.在托管中全面快速提升服务能力的连南医院[J].现代医院,2015,15(7):101-102.

[2] 李乐波.管理会计在公立医院改革中的作用[J].医院管理论坛,2015,32(3):44-45.

[3] 贾 康,竹 林,孙 洁.PPP模式在中国的探索效应与实践[J].经济导刊,2015(1):34-39.

[4] 李乐波.新医改下市级公立医院财会协作[M].杭州:浙江工商大学出版社,2015:215-216.

[5] 中华人民共和国财政部.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》[EB/OL].(2014-11-30)[2016-08-15]. http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[6] 郭 迎,沈杏华,汤 佳.新常态下推进医院基层党组织建设初探[J].现代医院,2016,16(3):416-417.

[7] 卫生部规划财务司.医院财务与会计实务[M].北京:企业管理出版社,2012: 409-412.

[8] 李乐波,马新丽,高彦兵.新常态下公立医院财务管理思路探新[J].现代医院,2016,16(3):317-319.

浙江省医药卫生科技计划项目(编号：2016KYB312)，浙江省卫生经济学会资助课题；浙江省医院可持续发展华润三九研究基金项目(编号：2014ZHA-HRSJ211)；浙江省医院可持续发展华润三九研究基金项目(编号：2015ZHA-HRSJ208)；浙江省康恩贝医院管理软科学研究项目一类课题(编号：2016ZHA-KEB105)。

R197

A

10.3969/j.issn.1671-332X.2016.11.025

李乐波 ： 绍兴市人民医院//浙江大学绍兴医院 浙江绍兴 312000；绍兴市妇幼保健院 浙江绍兴 312000

高彦兵 ： 承德医学院附属医院 河北承德 067000