增强责任意识 推动协调发展——常州市金坛区切实加强承包地确权档案工作

陆丽华　杨　静（..常州市金坛区档案局，江苏常州，2330000；..常州市金坛区委农工办，江苏常州，2330000）



增强责任意识推动协调发展
——常州市金坛区切实加强承包地确权档案工作

陆丽华11杨静22
（11..常州市金坛区档案局，江苏常州，21133220000；22..常州市金坛区委农工办，江苏常州，21133220000）

深化农村土地承包经营权确权等农村产权制度改革，是中央和省委、省政府的明确要求，是落实中央关于土地承包关系长久不变和保障农民财产权利的重大举措。常州市金坛区1998年实行农村土地二轮承包，2004年开展“双补”工作，2011年开始探索开展农村土地承包经营权登记试点工作。2014年5月，金坛区被确定为全省16个农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“承包地确权”）整区推进试点单位之一，区委、区政府高度重视，认真组织，扎实推进。截至目前，全区应确权的85个行政村（含3个涉农社区）、1076个村民小组（原属3557个村民小组）、43.48万亩耕地已全面完成确权工作。按照金坛区委、区政府的部署和要求，区档案局以承包地确权工作为契机，积极与业务主管部门协作配合，全力开展承包地确权档案收集、整理工作，取得了较好的成效。

一、夯实基础，为确权工作固本强基

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是对原有土地二轮承包关系的完善，不是推倒重来，要保持原有土地承包关系不变、承包户地块相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变。如果二轮土地承包档案不完善，将会给这次确权工作带来极大的隐患。

早在1998年第二轮土地承包伊始，金坛区委农工办、区档案局就高度重视，跟踪指导，要求各镇土地管理部门与行政村要依法建立档案工作，土地二轮承包经营权流转当事人双方都要签订书面合同，由农经站备案。做到档案工作与土地承包工作同步进行，以备查有实据。2005年6月22日，金坛区召开了行政村档案工作会议，确定“两年分步走，整体跨入合格建档村”的工作目标，各镇周密部署，各行政村积极参与。截至2006年11月底，我区157个行政村（区划调整前）全部完成建档任务，在常州市率先完成了村村规范建档的目标，1998年二轮承包以及2004年“双补”工作中形成的约1万余卷村级土地承包档案也得到了妥善保管。2008年，区档案局开始在各镇开展机关档案的大收集、大清理、大整理，逐步推动镇级土地承包档案相对集中管理模式：档案工作由镇党政办统一管理，实体档案因地制宜，档案目录备份及时集中，取得了明显成效。我区约5000余卷镇级土地承包档案都已规范整理，移交镇综合档案室或存放农经站档案室进行安全保管和提供利用。

这些早期二轮土地承包档案基础工作的开展，为这次承包地确权工作的顺利进行提供了最原始的数据和最有力的保障。

二、提前介入，为确权工作保驾护航

自2011年省农委等6个部门印发《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》、金坛区开展试点工作起，区档案局就主动与区委农工办沟通，调研摸底，有针对性地商讨“三步走”的工作方案，形成统一认识、相互协作、齐抓共管、确保成效的工作目标。2011年，选择“一镇一村”，开展土地承包经营权登记档案规范建档试点工作，并以区委农工办为主，将试点村的档案工作与其他工作同布置、同检查、同考核，区档案局明确专人跟踪负责指导，免费为试点村提供档案管理软件，统一提供符合标准的档案用品。2012年，在总结试点经验的基础上，区委农工办、档案局联合印发了《关于加强全市农村土地承包档案管理工作的意见》，对农村土地承包档案管理工作的组织保障、主要内容、工作机制都进行了明确的规定和要求。2013年，为进一步规范农村土地承包档案管理工作，区委农工办、档案局经过协商，举办了一期农村土地承包档案管理工作专题培训班，针对区委农工办、镇农经站、村委会三级土地承包管理部门分别进行了辅导。同时根据区委农工办分批开展登记的工作部署，区档案局也主动深入一线现场指导，做到“登记一家，规范一家”。截至2013年底，全区8个镇（街道）所有行政村实现了土地承包经营权登记档案规范化建设全覆盖。根据农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程》的要求，承包地确权采取前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库“六步走”操作流程，对近年来已经规范开展完善二轮延包关系的地方，可以在认真整理好原有资料的基础上，直接进行测量制图和公示审核。2011—2013年，区档案局提前介入、针对试点工作开展了一系列档案工作，为这次承包地确权工作迅速推进、节省时间、保质保量完成打下了坚实的基础。

三、同步跟进，为确权工作催生动力

2014年，省农委印发了《关于推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知》，金坛区被确定为全省整区推进试点单位，标志着试点工作已由点上探索阶段进入整区推开、扩面试点的新阶段。与此同时，档案工作也与承包地确权工作同布置、同要求、同开展，进入全面协调发展阶段。

1.领导重视，周密部署。在规范完善1998年二轮承包、2004年“双补”工作中形成的土地承包档案过程中，发现个别村出现材料散失的情况。为避免这种危险再次发生，在这次承包地确权工作开展后，区档案局不等不靠，及时阐明档案工作与确权工作联动推进的重要性，得到了区领导的重视和支持。在成立领导小组时，区档案局作为8个主要成员单位之一，负责指导农村土地承包经营权确权登记颁证试点的文件资料归档工作。作为领导小组成员的区档案局分管领导，定期参加承包地确权工作领导小组会议，及时提出确权登记期间档案工作需注意的事项。区委、区政府办及时印发了《关于推进农村土地承包经营权确权颁证试点工作的实施意见》，明确了相关部门的工作机制和工作职责，并将工作经费纳入地方财政预算。各镇村也成立了相应的档案工作机构，形成了区镇村三级联动、部门齐抓共管的工作机制。常州市档案局对金坛区承包地确权档案工作也给予了关心和关注，多次深入金坛进行调研和指导，对金坛区做好承包地确权档案工作提供了有力支持和保障。

2.抓好试点，示范推进。确权登记工作政策性强、情况复杂，新的确权工作形成的文件材料也比以往要繁多。区委农工办先后选择方边村、指前镇进行区级整村整镇试点，对试点中发现的33个问题的具体解决办法、内业操作指标解释和外业操作办法等试点成果，及时整理汇总并发至各村，为全区面上工作提供了工作路径和方案样本。在试点过程中，区档案局同步跟进，对在确权工作中形成的文件材料的归档范围、表格样本、相关手续、形成流程有了全面的了解。并选派业务骨干，多次深入试点村，现场指导试点工作，从文件材料的收集、整理、归档到目录的编制等都给予了精心指导。方边村试点成功后，各镇、街道多次组织相关人员参观学习，区档案局也开设了“行政村档案”QQ群，将方边村承包地确权档案的整理过程和相关文本模板上传共享。目前全区各村正在有序开展承包地确权档案工作。

3.结合实际，规范标准。承包地确权档案属专业档案范畴，之前没有专门针对这类档案的规范标准。2015年2月，省农委、省档案局联合制定了《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》（以下简称《办法》），对全省承包地确权档案工作的组织管理、基础业务建设、信息化建设、奖励和处罚提出了明确要求，对承包地确权档案的收集、整理、编目、归档和移交工作作了详细规定，同时印发了归档范围和整理细则。《办法》的颁布实施使承包地确权档案工作有章可循。金坛区委农工办、区档案局经过调研、商议，联合转发了《办法》，并结合金坛实际情况，对“细则”部分内容作出统一要求：一是综合管理类、纠纷调处类、特殊载体类文件材料按照相关标准规范整理后，责任移交给单位综合档案室，归入相应类别档案；二是确权登记类向区档案馆移交，统一使用金坛区委农工办的全宗号，其中农户文件材料按“一户一卷”整理归档，并对归档范围中确权登记类的综合文件材料进行了充实和补充。

4.部门协作，督导检查。最大限度地发挥档案部门和农业主管部门整体联动作用，是承包地确权档案工作质量和进度的重要保障。金坛区委农工办在开展重要业务活动时都及时通知档案部门参加，争取业务指导。区档案局也把此项工作作为业务工作重点，与区委农工办、镇农经站保持沟通联系，随时派出业务人员参与确权各个环节的工作，参加相关会议，解决疑难问题，与有关方面共同研究制定档案整理方案，并就档案软件开发、档案用品定制等问题主动与农工办沟通协调。为加快工作进程，提高工作质量，2015年1月至2015年12月，区档案局和农工办、国土局联合对土地确权工作基本结束的85个村进行了预验收，认真检查应归档材料的收集是否齐全、形成质量是否符合归档要求、签字手续是否完善，及时发现问题及时纠正，对检查中发现的个别蓝墨水签字现象，以不增加工作步骤为原则，协商解决方案。为确保归档文件材料齐全完整，区两办印发了《金坛区农村土地承包经营权确权登记颁证工作考评奖励办法》，将档案资料收集、整理、归档、管理情况列入了对承包地确权工作验收的百分制考核和奖励。

5.加强培训，提高水平。为确保承包地确权档案的形成质量和现代化管理要求，区档案局除安排业务骨干参加省档案局组织的确权档案业务培训外，还多次参加区委农工办组织的档案管理软件培训，以提高档案业务指导人员的工作水平。由于承包地确权档案工作大多由镇村负责具体实施，承包地确权档案的收集、整理、编目、归档工作更多的是由村和组来负责完成。镇以下从事档案工作的人员档案业务水平参差不齐，对照省农委、省档案局出台的《办法》中的整理细则，还不能做到一看就懂、一学就会。区委农工办联合区档案局先后于2013年、2015年举办了两期行政村档案业务培训班，对前期登记试点工作中形成的文件材料进行了集中培训和指导。根据《办法》的要求，县级承包地确权管理部门在承包地确权工作结束后3个月内完成整理立卷归档工作，并在承包地确权工作通过验收后30日内，将承包地确权档案中的确权登记类档案连同纸质案卷目录、电子目录及在承包地确权管理信息系统中形成的电子文件，向县级国家综合档案馆移交。目前金坛区承包地确权工作已全面完成，登记颁证工作还未结束，所以对这次确权登记颁证档案的业务培训，区档案局决定采取“先整理试点、后集中培训”的工作思路，西城街道方边村已完成档案整理试点工作，为下一步金坛区承包地确权档案全面规范整理积累了宝贵的经验，提供了标准模板。

通过以上措施，金坛区的承包地确权档案工作收到了可喜的成效，在全区范围内逐步明晰了各相关部门的职责和任务，解决了职责不清、任务不明的问题，形成了系统而健康的档案工作机制，确保了承包地确权档案的完整、规范、安全，为调处农村土地承包经营纠纷、依法落实和维护农民土地承包权益提供了重要依据。同时，档案工作与确权工作同步协调发展、彰显特色，也得到了上级部门的认可。早在2011年5月，国家农业部农业影视中心国家一级导演王军、省农委领导、常州市农工办领导等组成的拍摄小组就来到金坛区金城镇，拍摄“农村土地承包规范化管理”专题片，摄制组对金城镇土地二轮承包档案管理表示了充分肯定；2015年11月1日，农业部农村土地承包经营权确权登记颁证现场培训会在常州市召开，农业部专家和全国各地的120多位农业部门负责人参加了会议，农业部组织学员来金坛区西城街道方边村和尧塘镇谢桥村进行了现场观摩，给出的评价是“工作做到如此精细，令人震撼；金坛做法可复制、可推广”。

金坛区承包地确权档案工作虽然取得了一些成效，但这些成效还只是初步的，离全面规范建档、移交档案馆目标还有较大距离。区档案局将在省局和常州市局的指导下，继续把握“重视是根本、人员是关键、配合是保障”三个工作要素，求真务实，扎实推进，确保金坛区承包地确权档案工作经得起历史的检验。