管控型特大城市治理模式分析

陈雪莲

[摘要]城市化快速发展带来各种“城市病”，中央定下“严格控制特大城市人口规模”的政策导向，北京实施了全国范围内最为严苛的“人口控制”管理措施。囿于自身城市发展条件和功能定位，北京城市病的根源在于区域发展不平衡和资源分布不均衡。以“人口控制”为首要手段的“城市精简”政策恶化了劳动力年龄和知识结构，降低了城市核心竞争力和发展活力，既有悖于现代城市开放、共享的发展理念，也不利于城市的可持续发展。适用于中国特大城市治理的新思路是摒弃“管控型”特大城市治理模式，推行“多中心化”的城市群联动，以城市治理模式和社会管制方式上的多元化创新带动公共资源均等化和城市发展多元化。

[关键词]

特大城市；人口控制；管控型城市治理

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03008506

一、引言

2015年底，中央城市工作会议召开。这是1978年后城市工作再次上升到中央层面进行专门研究部署的会议，也是新中国成立后第四次召开全国城市工作会议。1962年和1963年召开的全国第一次和第二次城市工作会议主要是明确消费型城市相对于生产型农村的发展定位，1978年的第三次城市工作会议主要讨论城市建设资金问题。

第四次城市工作会议是在城市化急剧发展、城市病突出的大背景下推出的。自改革开放以来，经济的快速增长带来了快速城市化，“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万，比欧洲一个中等规模国家的总人口还要多，城镇化正处于快速推进当中[1]。快速城市化给城市发展带来公共资源供需不平衡、环境污染、交通拥堵等系列挑战。因此，中国的城市发展和城市管理思路发生了差别化管理的转向。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确区分了城镇和小城市、中等城市、大城市和特大城市等不同人口规模城市的管理思路，首次提出适度控制大城市（城区人口300万至500万的城市）人口规模，严格控制特大城市（城区人口500万以上的城市）人口规模。目前，中国拥有北京、上海、广州、深圳、天津和重庆6个特大城市，相对实施人口控制政策的主要是北京、上海、广州和深圳，相继出台了地方性管理办法，以设置户籍门槛来控制新增户籍人口规模。从落户难度来看，北京、上海两地居转户难度较大。以社保缴纳年限为例，北京、上海要求连续社保缴纳年限至少7年，而广州要求4年，深圳则未做出要求。北京实施了最为严格的控制政策，提出“人口规模控制”，出台系列管理措施，“规模控制”成为北京城市管理工作的重心和方向。

包容性的城市发展更强劲也更具可持续性，但往往因为某些发展阶段碰到困难、某些群体的利益诉求过强，城市发展走向封闭，城市管理走向“城市管控”，北京的城市发展正呈现出这样的转向。本研究将系统梳理北京城市发展条件和功能定位以厘清北京城市病的根源所在，以“人口规模控制”政策分析为基础讨论北京城市管控的效果及其影响，并将在借鉴国际相关经验的基础上提出特大城市治理的若干新思路。

二、特大城市发展困境：北京“城市病”病因

近几年，“首堵”和“霾都”是公众和媒体给北京起的别称。北京市民上下班花费的交通时间居全国之首。2015年全年北京空气质量达标天数为186天，占全年的51%，重度及以上污染共46天，占12.6%，即一半时间内空气不达标，八分之一时间内空气有毒有害[2]。同时，北京以年均不足21亿立方米的水资源，维持着36亿立方米的用水需求，直接导致地下水超采严重，地下水位下降，地下水储量减少[3]。2015年北京市民人均可支配收入为4.84万元，而同期北京二手房成交均价为4.43万元/平方米，即北京市民一年的收入仅够购买一平方米的房子北京市房管局官网提供的2015年商品住宅成交均价为27114元/平方米，与北京市民实际感受差距较大。本文采用的二手房成交价数据来自全国最大的房产交易中介公司官网，该数据显示，2016年3月北京市二手房成交均价为44341元/平方米。。2015年北京年诊疗2.35亿人次，日均70万外地患者赴京看病，挂号难、预约难成为常态[4]。空气污染、交通拥堵、房价高企、公共设施和公共服务资源供需失衡等，成为“大北京”最受批评的“城市病”所在。

北京决策者给北京“城市病”的病因诊断是：北京现阶段城市发展矛盾的根源是人口资源环境的压力，坚决控制人口过快增长是解决北京交通、环境等许多问题的关键。2014年初，北京市政府成为全国第一个也是迄今为止唯一把“人口控制”写入政府工作报告，并列入政府主要工作推进的，力争“深入研究控制人口规模的治本之策。立足当前，着眼长远，细化落实各项具体措施，切实把常住人口增速降下来”[5]。人口过多是北京“城市病”的病因吗？

从人口规模和人口分布来看。2015年末，北京全市常住人口2170.5万人，人口密度为每平方公里1323人，远低于上海和深圳的人口密度参见《北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报》，《北京日报》2016年2月15日。。

与国内或国际同等规模城市相比，北京市人口密度属于较低水平。但是，北京市城区和远郊区县人口分布失衡严重，如2014年西城区常住人口密度最高，为25767人/平方公里；延庆县最低，只有158人/平方公里。

从分功能区来看，常住人口密度从首都功能核心区开始向外围逐渐降低，核心区人口密度为23953人/平方公里，是城市功能拓展区的2.9倍，是城市发展新区的22倍，是生态涵养发展区的109.9倍[6]。由此可见，“城市病”的主要问题不是人口规模过大，而是人口分布不均衡。

人口区域分布不均衡的原因在于北京自身区域间的发展不平衡。2006年北京市政府提出《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，把当时的18个区县分成首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四个功能区。经过近十年的发展，北京市城近郊区与远郊区县的经济实力、公共服务水平差距依旧明显。北京人口已呈郊区化趋势，但并未形成产业、居住、公共服务功能完善的卫星城或副中心，人口比重高于就业比重，由于产业、就业支撑不足，人口潮汐流动现象明显。城六区内的职住分离情况更突出，“北京常住就业人口中，

67.1%的人口居住地与工作所在地在同一区，32.9%的就业者职住分离，比2014年职住分离程度增加了

4.8个百分点。由于产业集聚程度、综合配套、公共资源配置等因素的共同影响，各区就业人口职住分离情况存在较大差异。东城区、石景山区居住的职住分离程度最高，分别为52.9%和51.9%；西城区、丰台区、门头沟区、昌平区居住的职住分离程度在40%以上，明显高于全市平均水平。居住和就业的空间分离，依然是导致全市通勤压力巨大的重要因素。”[7]

由此可见，表面看来人口过多导致交通拥堵等城市病，实际上是人口分布不均衡、区域发展不均衡导致。从城市发展逻辑来看，人口过多是城市发展的结果，也是“城市病”的病象之一，而不是病因所在。作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的北京，同时具有全国教育中心、医疗中心、政策性金融中心等附加功能定位。这些具有全国性功能的政治机构、文化机构、教育机构、医疗机构及大型企业总部所具有的资源在全国范围乃至国际范围内具有极强的吸引力。更多的就业机会、更好的职业发展空间、更优质的公共服务资源，自然会吸聚更多的外来人口。北京市的决策者在人口控制政策实施一年多后，逐步认识到北京市的“城市精简”不能停留于“人口控制”。北京已经患上了城市病，表面上看是人口过多带来的，深层看是功能过多带来的。

自20世纪90年代以来，伴随着全国社会经济改革的全面展开，城市空间和成熟属性发生了很大的变化，北京因承载过多全国性的城市功能而吸聚了大量的全国性优势公共资源，进而吸聚了过多人口。城市发展要有科学规划引导、城市规模要同资源环境承载能力相适应、城市发展速度和治理能力提升需要相互匹配。工业化进入中高级阶段之后的快速经济增长、快速城市化以及政府GDP导向的政绩观导致北京城市功能定位过多、优势公共资源积聚过度、城市空间布局不平衡，发展规模超前于北京的城市治理能力，这才是北京“城市病”病因所在。

三、 北京城市精简策略：管控型治理

行政改革中经常提及的“精简机构”是指为了克服官僚主义、提高工作效率而精简政府工作机构。特大和超大城市因为城市规模过于庞大、城市管理效率低下、城市运转不畅而同样面临着“精简城市”的改革任务。面对“城市病”，转变“大而全”的城市发展理念，提出“精简城市”的策略重点并不应着眼于缩减城市规模，更重要的是通过理顺城市规划和城市管理中的关键环节来提升城市治理能力，进而提高城市公共服务质量，让城市可持续地健康发展。在“城市病”突出的当下，国家决策层和北京市决策者提出调整疏解非首都核心功能。但在什么是“非首都核心功能”、如何疏解非首都核心功能方面，仍然存在模糊和矛盾的地方。

（一）北京城市功能定位的模糊性

北京是和华盛顿、柏林一样进行单一首都功能定位，还是和东京、伦敦、巴黎一样走多功能中心路线？自新中国成立以来，北京的城市发展布局和功能定位发生过几次反复。20世纪50年代，北京第一个城市规划方案将首都的性质不仅定位为政治中心、文化中心，同时还是大工业城市，北京的城市功能沿着政治、经济、文化、教育、工业等多中心齐头并进的方向发展。经过三十年的发展，进入80年代，北京市区工业特别是重工业发展过多造成能源、水源紧张，1982年北京市编制的《北京城市建设总体规划方案》中对城市性质不再提经济中心，而是强调发展适合首都特点的经济，即除工业外的多种产业。1993年修订的《北京城市总体规划》中提出建设开放型国际城市的目标，同时明确适合首都特点的经济就是要建立以第三产业为主体的经济结构。自20世纪90年代，北京的城市发展进入新的高速膨胀阶段，代表着城市扩张的环路从三环扩张到六环，只用了短短十几年时间。但是，进入21世纪城市快速积聚扩张带来的“城市病”让决策层意识到城市发展规模问题。根据资源环境的承载能力，2005年初获得国务院批复的《北京城市总体规划（2004-2020）》提出北京2020年1800万人的适宜人口规模。这也是北京目前正在执行的城市规划。新总规将北京的城市性质定义为中华人民共和国的首都，全国的政治中心、文化中心，世界著名古都和现代国际城市；将北京未来发展目标定位为国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市。这其中并不包括科技中心和产业中心的定位。

但是，在实际操作中受GDP导向的影响，经济发展依旧是北京市的发展重点。2006年北京市政府提出的《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中，对朝阳、海淀、丰台、石景山四个城市功能拓展区的定位是“面向全国和世界的外向型经济服务功能，推进生产者创新的重要基地”，对通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区六个城市发展新区的定位是北京发展制造业和都市型现代农业的主要载体，也是北京疏散城市中心区产业与人口的重要区域，是未来北京经济重心所在。要依托新城、国家级和市级开发区，营造环境，增强生产制造、物流配送和人口承载功能，成为首都城市新的增长极。以经济增长为首都核心竞争力的理念依旧主导北京市的决策者。这样的发展理念导致北京市常住人口总数提前十年即超出1800万人的人口规模。

（二） 以“人口控制”为核心的“管控型”城市精简战略

城市规模的增长超前于城市规划和城市管理能力，导致了拥堵、污染、公共资源紧缺等系列严峻的“城市病”。北京要想“瘦身”，首先要调控人口和产业，在如何“精简政府”这一问题上，北京市选择了从人口调控、产业调控和土地调控入手，进入“管控型”城市精简治理轨道中。

自2008年奥运会起，为保障奥运，北京首次提出“健全房屋租赁和居住证管理体系”；2009年“探索建立人口调控目标责任制”；2010年“探索建立综合调控机制，通过城市功能疏解、产业结构升级和布局调整，促进人口有序迁移与合理分布”；2011年“探索区域人口调控综合协调机制”；2012年“人口调控”四字消失，代之以“人口服务管理”，管理模式为“实有人口服务管理全覆盖”，“实有人口”表述五年来首次出现在政府工作报告中；2013年北京市确定的26项年度重点改革任务中，其中一项有序调控人口规模，除了建立健全区县责任制外，提出北京将启动实施居住证制度，同步研究制定医疗、教育等相关公共服务配套政策措施，并探索开展重大规划、重大政策、重大项目的人口评估试点；

2014年“人口控制”首次写入北京市政府工作报告。

自2014年起，北京市进入系统的人口规模调控阶段，总体管理思路是“以政管人、以业控人和以房管人”。政治上，人口规模调控、转移低端就业人口被列为各区县年度绩效考核硬指标；产业上，修订产业准入目录，强化节能节地节水、环境、技术、安全等标准，完善税收征管，推进服务业优化升级，严控低端产业无序发展，严厉打击违法建设和非法生产经营；登记管理中强化以房管人，支持制定房屋租赁条例，推广组织化管理模式，依法管理出租房屋，继续治理群租房问题。

在产业调控方面，希望通过税收、土地、用工条件、水电成本等领域的政策调整淘汰低端业态，如小型菜市场商户以往都是定额征税，现在调整为依实际营业额纳税。决策者希望构建高精尖的经济结构，发展高产出、低耗能、用人少的产业。2014年初，国土部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，提出重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。自2011年起，北京市已经连续4年缩减建设供地计划指标。建设用地减少，减缓了城市开发、规模产业的发展。

（三）“管控式精简”的政策效果

北京市通过严格的“管控”策略是否实现了“精简城市”的预期效果？从人口规模和人口增速来看，“十二五”时期，北京全市人口增速、增量“双下降”，常住人口增速呈放缓态势，增量逐年减少。但在人口规模得到控制的同时，人口结构发生了变化。人口控制政策减少了劳动力供给，恶化了劳动力年龄结构，加剧了北京市常住人口老龄化。大多数常住外来人口来京的目的是就业，他们大多是年轻人 。然而在非首都功能的疏解过程中，北京市常住外来人口的增量和增速明显放缓，带来了全市就业人口结构的变化。与2010年相比，2015年全市常住就业人口中45岁及以上比重为30.6%，上升6.4个百分点；20岁～29岁的比重为55.5%，下降4.5个百分点。年龄中位数由35.3岁上升到37.8岁。常住外来人口中15岁～64岁人口占86.1%，下降5.2个百分点。北京常住外来劳动年龄人口比重出现下降，人口红利优势减弱。总抚养比是指非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比，表明每100名劳动年龄人口大致要抚养多少名非劳动年龄人口，可以分解为少儿抚养比和老年抚养比两部分。2015年北京市总抚养比达到25.6%，少儿抚养比和老年抚养比分别为12.7%和12.9%，与2010年相比，总抚养比提高4.7个百分点，少儿抚养比和老年抚养比分别提高2.3和2.4个百分点。这意味着，北京市居民的养育和养老压力持续上升，人口老龄化的发展压力增加

[7]。

人口聚集和经济发展是相辅相成的关系，人口聚集可诱发新的需求并催生相应的供应，有利于信息和创意交流。用人口控制来限制聚集会造成经济效益和社会效益下降。高低端产业也是相辅相成的，金融和高科技行业离不开餐饮、保洁、安保等服务业的支撑。疏解“低素质”人口只会提高高端产业和普通居民的生产成本、生活成本。产业发展需要资本、劳动力、技术等生产要素的集聚，北京希望通过“京津冀一体化”来继续保持经济竞争力。2010年制定的《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，该规划对北京及北京所处的京津冀地区有着明确的定位。北京位于“两横三纵”城市化战略格局中的环渤海地区，该区域的功能定位是北方地区对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动“三北”地区发展的龙头。该区域也是我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。环渤海地区中，京津冀区域的功能定位是“三北”地区的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心。限于我国整体发展阶段的要求，不论是京津冀地区还是环渤海区域，经济发展都是该区域的最重要的任务。但是，京津冀地区、环渤海区域，城市群发育水平远远低于长三角、珠三角区域，能够支撑北京作为世界城市发展的大都市区域远未形成。所谓“低端人口”、“低端产业”的疏解，并不会有助于“高端人才”、“高端产业”的可持续发展，反而可能造成北京作为国际大都市的城市发展活力和城市核心竞争力下降。

四、特大城市发展方向：“多中心化”的城市群联动

生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，人口、经济、资源环境相协调是理想的城市发展目标。“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”是全国城市发展的思路，也是北京这类特大城市的发展目标。但是，城市发展质量的提升需要以科学的城市定位设计、严肃的城市规划执行和完善的城市治理体系为基础，即城市治理能力的提升是城市发展的关键。分析北京市执行“管控治理”两年以来的政策绩效可以发现，政府通过“行政手段”设置具体的人口转移、产业转移指标，依旧是计划经济时代的城市管理逻辑，并不能真正实现预期的政策设计目标。而当下的北京，按常住人口计算，2015年北京市人均地区生产总值达到106284元（按年平均汇率折合17064美元），第三产业占比79.8%，一般公共预算收入已达到4723.9亿元[8]。各项数据均显示北京已达到中等发达国家的水平，进入了后工业经济社会时代。后工业社会的国际大都市的可持续发展需要秉持的理念，应和国家制定“十三五规划”提出的五大发展理念相一致，即创新、协调、绿色、开放、共享。“管控型”城市治理思路不再符合当前中国的特大城市发展阶段。

解决我国城市化进程中特大城市功能和资源过度集中问题，德国的“去中心化”和“多中心化”城市发展模式具有很强的借鉴意义。比如，在德国经济最发达的巴登符滕堡州（Baden-Wuerttemburg），斯图加特（Stuttgart）是省会，但经济中心在曼海姆（Mannheim），德国最古老最知名的海德堡大学在该州的小城海德堡（Heidelberg），而最好的几个专科医院分布在该州另一个人口不到十万的小城图宾根（Tuebingen）。德国类似“去中心化”、“多中心化”模式特征显著：一是城市规模小、数量多，在城市化率超过90%的德国，除了柏林等少数稍显拥挤的城市，绝大多数是中小型城镇，环境幽静且在全国分布均衡；二是地区、城乡之间公共资源及其可获得性等没有质的差异，主要的行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同的地区，而非集中在某一两个大城市，城镇和乡村的基础设施完善程度和生活便利程度基本等值[9]。

“去中心化”（Decentralization）是指将功能、权力和资源从一个中心进行重新分配或分散，“多中心化（Multi-Center）”是指功能、权力和资源均衡分布在多个中心。目前，解决北京这类特大城市的“城市病”，需要从“去中心化”开始，实现“多中心化”。“京津冀一体化”就是这样的思路，希望在城市群中发展出能够承接北京转移出去的非首都核心功能的城市。但是，决定城市群效率高低的不是地理位置的远近，也不是资源的行政调配，而是市场化、民间化城市之间的经济联系和贸易往来，以及市民共同的消费态度和偏好。

现代城市治理意义上的“去中心化”和“多中心化”不只是城市发展类型和城市规划模式，更是城市治理模式和社会管制方式上的多元化。2015年“中央城市工作会议”明确提出要统筹政府、社会和市民三大主体，提高各方城市发展的积极性，实现“城市共治共管、共建共享”。这是中央层面上肯定了城市工作思路变传统的“城市管理”为“城市治理”。城市治理理念的核心要素是多主体参与。在现行的政治行政体制下，政府恪守自己的职能和权力边界，激活、引入政府以外的主体参与到城市治理决策中，是能否实现城市治理能力提升的关键。目前来看，北京的“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网民”、“丰台劝导队”等在城市管理中起到仅仅是维持治安、维护社会稳定的作用。发挥市民主体作用，把更多决策工作、治理工作面向市民开放，提升市民参与的质量，才是城市治理优化的唯一途径。

参考文献：

[1]2015年城镇化率达56.1%，市民化进展较慢[N].中国日报，20160129.

[2]环保部中国环境监测总站.城市空气质量状况报告（2015年1月～12月）[DB/OL].[20160319].http：//www.cnemc.cn/publish/totalWebSite/0666/newList_1.html.

[3]北京水资源现状：21亿吨水资源支撑36亿吨需求[N].北京日报，20140411.

[4]北京成“全国看病中心”：日均70万外地患者赴京看病[J].瞭望，20140519.

[5]耿雁冰.北京将运用三大办法控制人口规模[N].21世纪经济报道，20140117.

[6]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.2014年北京市人口发展变化情况及特点[DB/OL].[20160319].http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/ndsj/ndsjfpfb/2014n/201602/t20160204_336436.html.

[7]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.北京市2015年全国1%人口抽样调查分析报告[DB/OL].[20160319].http：//www.bjstats.gov.cn/zt/rkjd/sdjd/201603/t20160322_340776.html.

[8]北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报[N].北京日报，20160215.

[9]蒋尉.德国“去中心化”城镇化模式及借鉴[J].国家行政学院学报，2015，（5）.

责任编辑：王篆