服务购买中政社依赖关系的生成机理与应然路向

齐海丽

[摘要]政府购买服务是服务供给模式的创新之举，独立而平等的合作双方是购买关系成功的前提。在我国服务购买的制度实践中，独具特色地形成了政社依赖关系。这种政社关系的发生机理主要体现在：历史维度的政治文化原因，现实层面的压力型体制模式，国际经验的“行政权社会化”的治理变革，心理效应中的关系强度影响合同绩效。这种政社依赖关系不利于合作绩效的提升，因此要从逻辑起点、发展方向、行动指南、合作形态等方面为政社关系指明应然路向。

[关键词]

政府购买服务；依赖关系；生成机理；应然路向

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03007406

一、 问题的提出

公共服务供给模式创新的研究已经成为国内外公共管理学者们的研究焦点。 运用协同治理的思维、网络化治理的机制来完成公共服务的供给已经毫无新意，真正有新意的是如何使得这些伙伴关系成为可操作的标准步骤。20世纪蔚然成风的新公共管理运动的理论倡议及大规模的公共服务合同外包的实践回应，将前期的理论成果推向了新一轮的研究高潮。在此过程中，越来越多的研究都证明：公共服务外包远不是治理模式这块蛋糕上的一点樱桃，而是治理理论的重要组成部分。

我国政府购买公共服务的实践始于1995年上海市浦东新区政府的探索，随后，在广东、湖南、北京、浙江等省份和宁波市、无锡市、深圳市等地开展。党的十八大以来，国家高度重视服务购买的地方实践探索，并多次对服务购买的重要性予以明确和推进。党的十八届三中全会提出要大力推广政府向社会购买公共服务。党的十八届五中全会提出创新公共服务提供方式，并明确提出凡是能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。

政府购买社会组织公共服务的研究是一个非常复杂的现象，因为站在不同的利益相关者的角度，涵盖的研究范围也会有很大的变化。关于不同的组织身份和不同的环境因素如何对享受同一服务的不同利益相关者产生影响，在国内的研究则较为鲜见。同时对于“国家与社会高度一体化”的政治文化、压力型体制模式、行政权社会化的改革实践、社会关系网络对合作关系的影响等因素，也还没能予以充分考虑。在任何政府购买服务的决策过程中，公共管理者的首要任务就是决定服务购买的范围和边界，即究竟哪些服务需要购买。如果需要，承接服务购买的对象应该如何选择。如果已经确定了合作者，又应该与合作者在哪些事项和多大程度上分享决策权。如果公共服务外包的理论阐释和西方经验能对这些基本问题给予准确回答，那么难以做答的恐怕是为什么我国的政府部门会热衷于自己组建或者扶持社会组织来承接相应服务。甚至有些学者主张“枢纽型社会组织”成为政府购买服务的重要力量。这些颇具中国特色的研究命题，西方经验无法给出指导性和建设性的回答。因为在中国情境下，国家的政策选择和制度环境对社会组织的发展起着关键性的作用。

二、我国服务购买制度实践中的政社依赖关系的生成机理

每一个组织都有一条“高深的逻辑”来解释各种外界的反馈，限定从现实中捕捉到的情况，引导甚至决定有能力设计和实施解决办法的种类或方式。这种“高深的逻辑”连它自己的行动者都不了解，甚至有时候与该组织的目标背道而驰[1]（P185）。在政府购买社会组织公共服务的制度实践探索进程中，作为“元治理者”的政府恪守这些所谓的“高深的逻辑”，并深信这些逻辑是无懈可击的。

（一） “国家与社会高度一体化”政治文化的制度投射

在解释政社依赖关系的形成和发展过程中，历时性的探讨和共时性的分析同样重要。对于任何一个事件的解释机理而言，背景的重要性都是不容小觑的。因为事物所处的环境对于把握事物的来龙去脉、阐释事物的既定状态、预测事物的发展趋势都是至关重要的因素。在我国的政治制度框架下，契合中国政治文化传统和现实政治需求的依赖关系被表达为政府与社会组织关系的主流话语。

治理的正当性取决于文化根基。任何社会总是在一定的秩序轨迹上运行着的，各种社会形态的变迁与更替，归根到底是人们对社会秩序所做的一种自觉的或强制的调整与创新[2]（P1）。在这种秩序井然的社会制度行进路途中，社会的沿革、制度的变迁，都难免会有“路径依赖”的色彩。

中国有着几千年的封建王权传统，漫长的历史长河中流淌着的都是国家统摄一切的洪波，正义之士偶一为之的救济行为和慈善组织的助困也不过是涓涓细流，虽经历废除帝制、结束王权等政治革命的血雨腥风，也不乏洋务运动、“公车上书”等政治改良和为数不多的大革命，但国家与社会高度一体化的政治文化的根基并没有被侵蚀。由于只有与众不同才能进行变化的尝试，那么大多数人也同样会认为，所有的变化对他们都是无益的，甚至是不可能的。因此，改革者也会理所当然地趋利避害，理性选择。如果将这样的思维逻辑应用到具体的制度设计上，政府则主要运用控制策略，辅之以支持政策，通过管理手段的多样性达致治理主体多元化的目标。目前第三部门和国家形成了一种“共生态”，即政府借助社团进行管理，而社团也借助政府权威和经济力量来发展自身。这种“共生态”是国家与社会分化过程中不可避免的一种过渡形态，是分化不彻底的表现[3]。购买关系的双方——政府与社会组织在相对非正规关系的制度内共生共长，其合法性主要来自所根植的政治文化和制度环境而非正规的制度。因为有效性主要是指作用，而合法性是确定价值。

（二）“压力型体制模式”评价体系的经验复制

“压力型体制模式”是一种通过“自上而下”的目标分解方式，实现压力下移，并以完成目标的程度作为奖惩的标准。这一分析工具最初用于经济领域，以分析和解释我国地方政府官员热衷的竞相角逐的GDP锦标赛和中国官场中的“数字出官员，官员出数字”的现象。随着政绩观的发展，这一分析我国地方政府行为的重要理论工具的解释力和应用性日渐增强，适用范围也向纵深发展，扩及到社会管理领域。国内很多学者都发现在政府购买公共服务方面，地方政府表现的热情过高。为了彰显政绩、提升绩效，部分地方政府运用行政力量推进政府购买服务的实践，甚至通过量化指标驱动社会组织发展。

有意见是人类的普遍特点。对社会组织的不信任是与生俱来的。这一点可以从其名称中略见一斑，因为这些组织是以否定来定义的。比如非政府组织、非营利组织等。即便是托克维尔力赞其结社传统的美国，政府的财政资助仍然是非营利组织的主要财政来源，以至于很多人质疑由此导致的关系不是真正的伙伴关系。尽管在人类服务领域政府与慈善机构之间财政上的“伙伴关系”已经大量出现了，但是在许多方面，这种伙伴关系还是有名无实[4]（P119）。控制与信任通过不同的方式增加其伙伴在交易中的可预测性。在组织信任的层次划分中，跨组织信任由于其无形性和非正式性的特征，更难以把握和驾驭。控制是不信任的心理暗示下所运用的制度束缚，借此达成管理者的预期目的。在地方政府官员的强烈政绩观导向和不出差错的思维模式下，大多数的地方政府对社会组织发展采取的控制倾向是极为明显的，当然从管理的角度来看，这种控制而非支持的管理模式也是较为安全和保守的做法。因为这些社会组织与政府关系密切，政府对组织的机构设置、人员安排、财政资金等情况了如指掌，这就省去了为获取新的合作对象的信息而东奔西跑，同时还可能面临机会主义行为的风险。但据此就认为政社关系的引导是政府行政命令的产物，而非志愿机制的结果，显然主观臆断。比如，温州社会组织发展的土壤肥沃，行业协会的发展势头强劲，而即便在这样优越的环境下，压力型体制模式仍然没有逃脱“人存政举，人亡政息”的厄运，由此再度证实社会管理领域应该慎用压力型模式

[5]。

（三） “行政权社会化”治理范式的责任控制

合同制治理的权力路径与官僚制治理最大的不同在于执行过程中权力和责任的移交。 这种“扩散的公共行动”[6]（P105）要求政府明确权力边界，健全沟通机制，强化责任控制。在这场治理范式的变革面前，首要的任务就是要确定行政权社会化的范围，其所要解决的是关于所有的公共服务是否都应该通过服务购买的形式完成提供的问题，还是这种公共服务社会化也是有界限和范围的。如果确实有范围和边界，服务购买的底线和边界该如何确定，又由谁来确定。政府成为整合和优化这些被分散的公共行动的当然主体。因为政府的服务外包并不是卸包袱，相反地，对政府的治理能力和合同管理能力提出了更高的要求。

实现责任控制的前提是知道责任控制的对象。而对合作对象进行遴选，需要的一个基础条件就是对这些对象的资质、能力等信息有充分的了解。沟通不利是导致合同失败的主要理由。因为完善的沟通渠道意味着充足的信息保障、科学的管理方式、融洽的主客体关系。我国的社会组织身份多元化，既有官办的人民团体，也有民间的草根组织；既有登记在册的，也有游离于体制外的；而实际的情况是我国服务购买的范围更多还集中在养老服务、环境保护等社会性的服务领域，在这些领域的服务供给对象选择中，大海捞针式的、广撒网的对象模式筛选是很必要的。

新公共管理改革的正当性通常是由公共选择理论和委托-代理理论来加以证明的，这两个理论强调政府雇员的不可信任以及在公共组织内部加强管理和控制的必要性。但是，虽然新公共管理改革主张实现公共服务的民营化，但是它仍然关注国家公共服务的管理问题，因为国家对此仍然负有责任，并且部分或者全部的财政投入来源于一般税收，或者补助，或者免费。而另一位公民社会组织的研究专家萨拉蒙则指出，尽管在直接拨款和服务购买项目中，还可以利用更为有效的控制方法，但是由于实践中缺少一些签署有成本效益合同的重要先决条件。例如，提供者之间更有意义的竞争、对绩效的有效测量、符合绩效标准的政府决策。关于是否把服务外包、外包给谁的决定，经常是在毫无理由的项目期限的压力下做出的，没有信息，没有机会寻找潜在的承包人。结果，政府不得不接受当前的供应者网络提供的服务，而不是寻求目标人群的需要所要求的服务。更为重要的是，由于很难形成并使用绩效标准，政府经常求助于核算控制、申请和汇报程序，这就增加了非营利机构的负担，同时也没有给政府提供有效的监督手段[4]（P115）。

（四）关系强度影响合同绩效的心理暗示

布尔迪厄指出：“社会资本是现实或潜在的资源的集合体，这些资源与拥有或多或少制度化的共同熟识和认可的关系网络有关，换言之，与一个群体中的成员身份有关。它从集体拥有的角度为每个成员提供支持。”[7]（P354）国外的一些研究证明了关系强度会对合同绩效产生影响。在一个强合同关系中，合作的双方会有较为开放的沟通渠道，双方就核心目标和关键程序也能达成共识，两者的行为建立在高度信任和充分协调的基础上，这样就可以减少机会主义行为的出现，从而减少监督的需要。这种强合同关系是建立在假设基础上的：强合同关系会对处于合同关系中心位置的机构的质量评估产生直接和积极的影响。与政府关系密切、处于合同中心的合作者可能会对管理合同事宜更负责任，并且相较于其他组织，中心位置的合作者可能也要在合同关系的本质和合同关系的优势和劣势的分析等方面，知识更为丰富。因为对目标、参与程序、合作项目的执行等都有共同的理解，置身于伙伴关系之中的合作者也会对机构的价值期许有更为清晰的认知，并且对于这些期望的意义深信不疑，当然在实践层面，他们也会不断改进自己的服务供给系统以便实现目标。

在关系强度影响合同绩效的心理暗示下，政府购买对象的选择倾向性较为明显。与政府关系密切、拥有特殊体制资源、关系资源的社会组织经常会成为服务购买对象的优选。而那些服务特质明显、与政府关系疏远的社会组织则被拒之于政府服务购买的门外。这种拒绝对于服务绩效改进、社会组织发展都是莫大的损失。

三、服务购买制度实践中的政社关系：应然路向

（一）逻辑起点：由政府选择到社会选择

每一个共同体都应当能够说明它为了共同利益是如何组织、如何管理的。在这个组织和管理过程中，政府的惯常做法是运用官僚机制的力量和政府选择的方式达致服务供给的目标，这种非市场的集体选择，即为布坎南所描述的“公共选择”。 在“公共选择”模式下，公共服务生产和供给的权利由政府独掌，这一阶段被林登称为“一场昂贵的游戏”。因为在这种游戏中，政府是游戏规则的制定者，供应商经常为政府事无巨细的管理和面面俱到的监督所累，公民也经常为政府越俎代庖的角色错位和因循守旧的管理模式所怒，由此腐败和权力寻租等问题亦时有发生。而伙伴关系的构建则改变了这一状况，通过在政府与社会其他主体之间建构伙伴关系，实现治理主体的多元化，以更好地满足公众的服务需求。这一过程彰显了政府的能力。但是社会能力既是相互依赖的，又是无限多样的，其生存和发展取决于管理关系[1]（P64）。 因此，问题的症结不在于政府的能力，而在于政府的态度。在多样化的伙伴关系建构中，“自上而下”的、以行政命令为中心的官僚姿态应该被拉下舞台，取而代之“自下而上”的、以公民为中心的服务心态。新公共服务理论主张政府无意执着于掌舵还是划桨的具体职能分工，而关注点应该锁定在服务上，因为唯有明确服务的主旨，知悉服务的对象，才能清晰地定位如何服务的问题。具体到政府购买社会组织公共服务问题上，则要求政府要将公民的需求视为建构政社关系的逻辑起点，将公民的需求作为选择合作伙伴的判断标准，不能将政府购买公共服务视为一种自上而下的需求管理，而要看作一种自下而上的需求回应和上下结合的需求治理，将政府的公共选择与公民的社会选择相结合。

（二）发展方向：从权力运动到合同运动

一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的理念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件[1]（P56）。合同制已经成为现代政府的核心特征，并且成为向公民提供公共服务的关键制度之一，同时也是构建新的基础设施的关键制度之一。合同制是正在蔚然成风的新公共管理改革的一个重要特征，它经常与新公共管理现象相联系。为了在公共服务的供给中引入私营提供者，购买者必须在一个或者多个供给者中间签订合同。合同是购买者和供给者之间进行沟通的核心文件，也是双方达成的一个正式协议，协议中载明了关于产品和服务供给的相关条款。合同制是“购买者和供应者之间有关合同关系的设计和执行过程”。

治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行[8]（P49）。库珀曾以美国西南部的某个州的项目管理合同为例，来说明美国的非营利组织在参与政府招标合同中的竞争性，该案例佐证了美国公共服务从权利走向合同的发展态势。该项目数额高达每年6亿美元，而且是一项执行联邦社会服务创新的立法新项目。因此，这是一个颇具市场竞争潜力的项目，在政府的标书发出后，既有来自企业的低标的，也有来自长期从事社会性服务的非营利组织的高标的。而且在投标者中还有两家非营利组织，这两家组织各具特色，居于末位之上的投标者是一个著名的非营利社会服务机构，它在该州的范围内运转了多年，经验丰富，而且了解居民的需求。该机构在申请这一项目的时候，确信这一活动不仅能够提高管理现有项目的能力，还能改进对现有项目的管理，为顾客提供更好的服务。标的第二的投标者则是一家从事信息管理的公司，这个公司热衷于国家的政治事务，意欲通过这一项目实现与州政府的合作。同时该公司确信他所具有的提供这项服务的知识和经验足以使公司赢得竞争。传统的观念会认为最低价者赢标，最终获得标的是这家非营利组织。因为该组织是一个地方特征的组织，它在有效促进其成员提供项目方面是很成功的，同时它了解当地文化，虽然它的标的不是最低，但成为了竞争的赢家。这个案例说明美国的政府给予了非营利组织充分竞标的机会，而该国的非营利组织也注重加强自身的能力建设，并最终在政府的购买服务中脱颖而出。

（三）行动指南：由事无巨细到权力共享

相关学者所做的研究表明：在一个稳定的体系内，管理的因素对于组织绩效产出的整体影响可以达到

8%～10%（Boyne et al，2005）。政府外包行为最关键的地方在于：不需要去考虑管理方面具体的细节问题，而应当关注最基本的政府管理职能。能够有效递送公共服务的网络并不是一蹴而就的。内部管理能力之于组织绩效的贡献更是不容小觑，当然这个能力的外延很宽泛，包括确定目标，制定战略，编制预算，进行财务管理，引进信息技术，加强对人力资源系统的管理（包括员工的激励机制和反馈工作），处理内部冲突，加强对外部环境的控制。很多的研究表明，健全的管理体制能够改进绩效。

服务购买制度实践中的政社关系营造，是对处于网络化治理环境中的“元治理者”——政府——提出的巨大挑战。 政府作为“元治理者”在社会组织的发展过程和服务购买的目标达成中的作用至关重要。购买政策通过在政府、企业和公民社会组织形成的网络来加以制定和执行。这个网络的基础是彼此之间的关联，但是这个网络在政府、私人组织和公民社会组织之间不一定是平等的。这样一个复杂的网络关系带来的结果是，实现让所有的行动者都满意的目标绝非易事。而这个目标的确定和随之而来的合作对象的选择都是政府的首要任务。作为发包方的政府要做的首要工作就是要确认可能的合作伙伴，将所有的利益相关人拉到桌面上，分析政府目前的服务运行情况，确定并与网络所有成员沟通对网络未来运行的期望，装配并编制网络的所有碎片，设计出维护网络的战略计划，并最终激活这个网络。设计者所要面临的挑战是创造一个可塑性强的模式，足以容纳每一个合作方；一个动力十足的模式，可以适应各种变化的环境；一个在执行任务时足够固定的模式，以服务于网络共

同的目标[9]（P51）。

（四） 合作形态：由貌合神离到和衷共济

合伙关系可以是一种无人地带，即一个介于政治权力和经济市场的领域，在这一领域中不存在一个完全适用或经常适用的规则[8]（P66）。合作伙伴关系本身就要求一个有组织的行动者所组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量和各种利益。为了赋予合作伙伴关系一定的意义，它本身需要一种机制上的价值，这种合作机制的价值被葛德塞尔形象地比喻成“妈妈和爱女”一般，尽管双方会在结构方面存有差异，但双方都会为彼此共同的项目而竭尽所能。但这种不容置疑的合作价值并不排斥，同时也没法排斥双方合作关系的复杂性。因为这种合作关系并非一纸契约，它还意味着一个共同体的建立。双方需要在接受差异的基础上，建立信任，分享资源。如果在合作的进程中出现了价值、理念的冲突，不能强迫对方接受自己的价值，而应该相互理解。在这样一种合作形式中，政府代表的是公共利益，应该承担以下职责：既要平衡有矛盾冲突的价值，同时又不能放弃基本准则；既要建立

起资金使用的理念，同时又不能忽视资金储备；要培养一种放眼世界的开阔眼光，促使社会组织战略和公共产品的提供和谐发展[6]（P124）。

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责任编辑：王篆