我国住房公积金的政策定位及改革方向研究

欧阳玲

摘 要：住房公积金制度自1991年上海借鉴新加坡公积金制度在全国率先建立以来，二十余年来，在我国得到了迅速发展。但随着深入推进，其弊病也逐步暴露，以其政策定位以及强制性缴纳合理性问题尤为突出。笔者拟通过分析住房公积金的发展历史及相关法律规定，来探讨其未来的改革方向。

关键词：住房公积金；强制性缴纳；社会保障

住房公积金制度是伴随着我国城镇住房体制改革而产生的。长期存在的城乡二元化经济结构，决定了住房制度也必是城乡二元化的。住房公积金制度是在改革开放背景下，计划经济体制向社会主义市场经济体制改革的浪潮中，城市住房从以往单位分配实物向货币化分配的转变的需求下诞生的一种产物。1991年，上海率先提出住房公积金制度，随后，国务院于1994年提出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确全面建立住房公积金制度。

住房公积金制度，在整个城镇住房制度的改革中起到了促进作用。明确住房公积金制度在整个城镇住房体系和社会保障制度中的政策定位，具有重大的理论和现实意义。

1 住房公积金的政策定位

由国务院颁布的《住房公积金管理条例》（2002年修订）对住房公积金的管理、缴存、提取和使用、监督、法律责任等各方面作了规定。除此之外，关于住房公积金的规定散见于国务院及其各部委的文件中。

（一）住房公积金的特点

据《住房公积金管理条例》可知，住房公积金是由国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）和职工共同缴存的归职工个人所有的长期住房储金，其特点有：其一，强制性，单位为职工缴纳住房公积金是行政法规中规定的一种强制性义务；其二，互助性，住房公积金实施“低存低贷”政策，“缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款”。

（二）住房公积金与社会保险、社会福利、社会救助的区别和联系

我国社会保障体系是以社会保险、社会福利、社会救助为主要内容，商业保险、慈善事业、企业年金等为补充的。住房公积金无疑是我国社会保障体系的重要组成部分，但与社会保险等有明显区别。

1.住房公积金与社会保险

社会保险，是指国家立法强制征集社会保险税（费），并形成社会保险基金，当被保人发生风险时，制度给以损失补偿或提供收入的风险分散制度。我国《社会保险法》的规定，有养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险五种。

社会保险不包括住房公积金，但两者有一定的相似之处。其一，社会保险同样具有强制性，雇主必须按法律规定为雇员缴纳社会保险。但就强制性的法律效力和实施状况而言，存在明显差别。社会保险的强制性是由《劳动法》、《社会保险法》等法律规定的，效力高于《住房公积金管理条例》这一行政法规，且实践中缴费人数远高于住房公积金。其二，社会保险脱胎于商业保险，继承了其风险分散本质，通过大数法则来在全国范围内实现参保者间的风险分散和共担。但由于不用住房公积金贷款购房则无法享受到这种待遇，二者之间互助力度相差较大。

2.住房公积金与社会救助

社会救助，是指当公民难以维持最低生活需求时，由政府按照法定的程序和标准向其提供最低生活需求的物质援助的保障制度。我国的社会救助体系主要由生活救助、生产救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、法律援助和灾害救助这八个项目组成。虽然社会救助有针对住房方面的内容，但二者不具有共通性。社会救助的资金来源于国家财政、社会捐助等，强调的是一种无偿受取，且保障的是最低水平的需求。相反，住房公积金的资金来自于职工和单位缴费，有明显的权利义务对等关系。

3.住房公积金与社会福利

社会福利，从狭义来看，是指国家或政府为立法或政策范围内所有对象普遍提供维持基本的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。

社会福利主要分为公共福利和针对老年人、残疾人等的特殊福利，资金来源来源于财政和社会捐助。而相比之下，住房公积金，由单位在规定的缴费比例范围内选择，与职工个人进行1：1缴费，是单位福利货币化的一种形式。

（三）住房公积金的政策定位

据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，对不同收入家庭实行不同住房供应政策，解决不同收入人群住房问题，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。其中，住房公积金被归类于住房金融方面。此外，2009年，温家宝总理在政府工作报告中，提出要“积极发展公共租赁住房”，向达不到廉租房申请要求，而短期内无法购买商品房或经济适用房的刚毕业大学生、外来人口等“夹心层”群体提供住房保障。2014年，廉租房与公共租赁住房合并，统称为公共租赁住房。

到目前，我国城镇住房供应体系，主要由商品房，以及住房救助制度中的公共租赁住房和经济适用房共同构成。

全国各地近年来房价居高不下，北上广深等大城市更持续走高，住房价格高于普通大众的经济承受能力，住房问题更显突出，住房公积金重要性凸显。

由此可知，住房公积金虽常与社会保险一并提起，即“五险一金”，但实际上并不属于社会保险、社会福利、社会救助中的任何一种。我国住房公积金制实质上是一种非住房保障项目的住房金融制度。通过单位对职工的进行住房福利补贴，一定程度上能够增加职工的购房资金，且可因此获低息贷款，利于减轻城镇职工的购房负担。

2 住房公积金制度存在的问题

（一）强制缴纳合理性有所欠缺

据《住房公积金管理条例》（2002年修订）规定，住房公积金适用对象是单位职工，单位为职工缴纳住房公积金以双方之间存在劳动法意义上的劳动关系为前提的。而住房公积金的强制缴纳，在我国现行《劳动法》、《劳动合同法》中都无法找到依据，相关规定仅见于国务院颁布的《住房公积金管理条例》之中。

我国《立法法》规定“上位法优于下位法”，当下位法与上位法有所抵触时，应优先适用上位法。而住房公积金的强制性规定却反其道而行之，行政法规的效力凌驾于法律之上。

另，住房公积金属一种单位福利，所有权归个人所有，属私法范畴，应遵循“私法自治”原则，而国家公权力对此进行介入，其合理性、合法性也有待商榷。

（二）缴存覆盖力度不大

据《全国2014年度住房公积金报告》显示，2014年全国住房公积金实缴职工11877.39万人。而据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2014年末城镇就业人员共有39310万人，城镇职工基本养老保险的参保人数达34124万人。由此可见，全国城镇职工的住房公积金缴纳率仅为30.2%，与养老保险86.8%的参保率相差甚远，缴存覆盖力度有限。

（三）基金保值增值问题

住房公积金采取“低存低贷”政策，“低存”是“低贷”前提，存款利率仅为一年期商业银行存款利率。这对于无能力利用住房公积金贷款购房的低收入群体来说，不仅损害了其即期消费、投资收益，而且对解决其住房问题的作用不大。

公积金投资途径单一，仅用于购买国债，收益率较低。面对通货膨胀的压力，货币贬值，若不能使基金得到增值，难以使整个制度持续运转下去。

（四）公平性问题

按现行政策，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，不得高于12%。一方面，作为缴费基础的职工个人月平均工资本身存在较大差距，另一方面，部分单位为合理逃避税负选择较高档次的缴费比例来实现员工福利的发放。基于以上原因，尤其是后者，住房公积金实质上拉大了我国城镇职工的收入差距，其建立之初为解决住房问题，促进社会公平的目标不符。

3 住房公积金制度改革方向建议

综合住房金融制度的定位和实施以来暴露的问题来看，住房公积金制度的改革势在必行。

我国目前城镇职工之间的收入差距较大，同时，实际运行过程中，住房公积金对不同收入的职工所起到的作用有较大的差异。就低收入职工来看，这一群体利用住房公积金进行购房贷款的比例很低，既无法通过这一措施来解决其住房问题，且损害了其即期消费和投资收益。而对于高收入职工，利用住房公积金贷款购房的比例也较低，大多数人选择在离休、退休时提取，作为养老金的补充。相比之下，中等收入的职工才是利用住房公积金贷款的主要群体。因此，要针对不同收入群体的特点来进行改革，并且始终不能脱离住房保障体系和社会保障体系而存在，要做到相互协调和适应。改革可以考虑效仿新加坡的公积金制度，将住房公积金与社会保险合并，统一征收和管理，同时在不同账户中可以进行调配，充分发挥其作用。

同时，住房公积金要由“低存低贷”向“平存低贷”转变，提高存款利率，以减少因通货膨胀带来的收入相对减少。在保值之外，还需重视基金的增值问题，在目前仅购买国债的基础上，拓展投资渠道，尝试部分资金入市。

除此之外，社会生活中，单位不缴纳住房公积金的案例不胜枚举，而真正通过司法途径得到解决的很少。作为规制这一法律关系的主要法规，现行《住房公积金管理条例》关于强制缴纳的规定有一定的瑕疵和争议，在“依法治国”方略下，维护公民合法权益，完善与此相关的法律法规刻不容缓。应着力降低征缴成本、简化征缴程序等以鼓励单位缴纳，加强行政监管。此外，2005年原建设部、财政部、中国人民银行三部委联合发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，虽然新增加了进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员等主体，但并未规定强制缴纳义务。尤其是进城务工人员，与城镇职工在本质上都是为单位工作的劳动者，理应同等对待，法律应保护这部分群体的合法权益。

住房公积金制度只有紧跟目前全面深化改革的发展趋势，不断在实践中发展完善，才能持续的保持生命力，对解决我国住房问题起到实质性的作用。

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