新常态下的大型审计项目档案归档模式创新研究*

郭亚军 王颖 王彦斌 路迎辉

摘要：结合大型审计项目新常态对审计档案归档工作带来的重大影响以及国内外关于归档管理的发展趋势，本文构建了大型审计项目档案“嵌入式全程归档模式”，即在大型审计项目的每个环节中，档案工作都进行深度渗透与嵌入，在完成审计项目的同时也要完成项目档案的归档工作，并提出了审计机关改进审计档案归档管理的策略。

关键词：大型审计项目新常态嵌入式归档模式

审计档案，是指审计机关进行审计（含专项审计调查）活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表等不同形式的历史记录。[1]构成审计档案的文件材料，包括电子和实物等形态的记录材料。2012年11月28日，审计署、国家档案局第10号令公布《审计机关审计档案管理规定》，提出了进一步加强审计档案工作领导、健全审计档案工作机制、落实审计文件材料归档工作责任的要求，确保档案工作标准的全面落实和审计档案的规范化管理。

党中央、国务院高度重视审计工作，做出了完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权的决策部署，要求审计机关对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，以全面履行审计监督职责，充分发挥审计推动完善国家治理的基石和重要保障作用。与之相适应的是，对涉及全局或行业性的重点资金、重大项目、重大政策的全面审计逐步增多，审计项目规模不断扩大，大兵团、大项目连续作战的审计组织模式逐渐常态化。鉴于此，探索新常态下的大型审计项目档案归档模式，以更好地适应新形势新任务对审计工作的新要求，成为需要迫切研究的课题。

一、大型审计项目新常态对审计档案归档的影响

大型审计项目通常是针对全国范围内的一个或多个关系到国家体制机制层面、关系到国家发展的全局性问题，由审计署在全国或多数省份统一组织、同时开展，多级审计机关共同参与。[2]大型审计项目新常态对审计档案归档工作的重大影响突出体现在以下方面：

（一）归档资料数量庞大

大型审计项目审计事项复杂，涉及面广，时间跨度长，形成的归档资料数量庞大。如已在审计署统一归档的审计档案中，财政存量资金审计档案近2000卷、30万页，政府性债务审计档案3800余卷、65万余页。

（二）归档工作链条长

近年来实施的大型审计项目多是在中央、省、市、县四级同时开展审计，审计档案归档涉及层级多，工作链条长。2013年，全国政府性债务审计更是涉及中央、省级、市级、县级、乡镇5个政府级次，审计了154460个单位、730065个债务项目、2454635笔债务，对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。[3]

（三）归档资料统一规范难度大

大型审计项目参审人员规模大、来源单位层次多，审计人员业务能力水平存在差异，对审计取证等规范性掌握不尽相同，导致取证材料质量参差不齐。审计实施范围大、层级多、发现问题多，审理工作量大、时间有限，对所有问题进行全面审理难度较大。档案管理人员往往很少参与审计质量检查，审理人员也很少在立卷归档环节参与相关检查工作，使得归档文件材料的充分性、适当性、规范性难以有效保障。

（四）归档时间长

大型审计项目归档资料数量多，整理难度大，导致归档时间长。但当前审计项目之间衔接较为紧密，有时甚至是无缝对接，留给审计项目的整理归档时间并不多。大型审计项目审计档案规模大、层级多，立卷责任人分属不同处室甚至不同单位，归档情况较为复杂，现有的归档时间更显不足。

（五）归档业务素质要求高

目前，承担大项目审计档案立卷归档的具体人员往往不是对审计项目情况最为熟悉的项目主审，有些单位档案管理队伍流动性较大，专兼职档案员自身的档案专业知识和审计业务水平较为一般，难以适应大型审计项目归档要求。

二、归档管理的发展趋势

（一）事后归档模式的弊端日益凸显，全程控制的呼声越来越高

事后归档模式是目前主要的归档模式，其诸多弊端正逐渐显现，相关研究者和实践工作者开始探索档案管理的全程控制，在建设工程、医院等领域，都进行了有益的尝试并取得了一定成效。审计档案目前采取的是事后归档模式，尽管在审前和审中也有了越来越多的介入，但仍显不足。

（二）信息技术在归档工作的应用越来越普及

信息技术在档案行业的应用，有效地提高了档案管理的效率，减少了工作失误的发生，确保了档案管理的规范化、系统化和程序化。借助信息技术进行在线归档、云归档已经在国内外开始兴起。审计工作的信息化建设也在不断推进，审计档案归档工作借助信息技术的发展也将跃上新的台阶。

（三）各专业档案的归档模式体现出其行业特性

2011年，国家档案局编制的《国家基本专业档案目录》（第一批和第二批）就包含了100种专业档案，各种类的专业档案有着不同的行业特性，归档范围和管理办法也都有所不同。审计档案的归档模式也随着审计工作的发展需要不断创新，尤其是新常态下的大型审计项目档案归档模式需要有新的举措。

三、“嵌入式全程归档模式”在大型审计项目中的实施

结合大型审计项目新常态为审计档案归档工作带来的重大影响以及国内外关于归档管理的发展趋势，我们研究并构建了大型审计项目档案“嵌入式全程归档模式”，针对大型审计项目的审计准备、审计实施、审计报告这三个阶段的审计文件材料归档工作进行“事前介入，事中跟踪，事后汇总”，将档案工作嵌入到大型审计项目实施过程，在大型审计项目实施的全程中对档案工作进行控制。如图1所示。

我们将大型审计项目的全程分为审前培训、编制审计实施方案、实施审计、跟踪审理、出具审计报告、审计资料归档这六个主要环节。在每个环节中，档案工作都要进行深度渗透与嵌入，在完成审计项目的同时也要完成项目档案的归档工作。

（一）审前培训

档案工作在大型审计项目准备阶段就要进行事前介入，加强前端控制。大型审计项目往往由多个单位合作共同完成，不同单位、不同层级对档案管理的要求不完全一致，在审前培训阶段将归档要求进行规范、统一非常有必要。在审前培训内容中，将档案培训纳入进来，重点将档案卷内目录内容、归档规范性要求以及项目实施过程中涉及的文书模板等指导性材料提供给所有参审人员，并将立卷归档工作列入项目审计实施方案，从而让审计人员在一开始就强化档案意识，并在随后开展的审计项目中按照归档要求进行文件材料的形成、收集、整理工作。

（二）编制审计实施方案

在编制审计实施方案时，对审计档案工作提前筹划、合理安排，确保归档进度与项目实施进度同步。根据档案管理规定，结合项目实际，制定具体的管理制度，明确审计组长、审计组所在部门负责人、立卷责任人和审计组成员在审计现场档案管理各个环节中的工作和责任。同时，对本阶段需归档文件材料做出要求。在《审计署审计文件材料立卷归档操作规程》（审办办发〔2013〕14号）中明确规定，“对本项目的调查了解记录（审前所做调查）”、“审计实施方案”、“调整审计实施方案”、“审计通知书及送达回证”等作为立项类文件材料进行归档。在当前的信息技术条件下，这些电子文件都是可以做到即时归档的，纸质文件放入项目专用的文件柜并编入立项类文件材料以备项目终结后的归档。

（三）实施审计

在大型审计项目实施过程中，在项目审计组中设置兼职档案员辅助项目主审负责档案工作。指定专人对文件材料进行即时收集、整理和立卷，做到边审计边收集整理，及时发现并解决影响项目档案质量的问题，确保文件资料收集的完整性、规范性。大型审计项目往往涉及多个单位、多个层级，各层级的审计小组要按照审计实施方案的要求，在审计现场完成资料收集、整理工作，电子文件实现即时归档，纸质文件及时收集整理，妥善保管，为审计终结及时立卷归档、审结卷成提供保证。归档责任人要将归档质量检查和审计质量控制紧密结合，严格把关，确保质量。

（四）跟踪审理

审计工作底稿是审计档案的重要基础，在跟踪审理过程中，审理人员会对审计工作底稿和取证材料进行审理，确保取证的适当性和充分性，可以同时将相关档案整理完毕，减少后期档案的整理时间，也可以避免事后整理时，因负责归档人员不熟悉情况等造成归档资料冗余，或时过境迁出现关键性审计证据遗漏或丢失等情况。在此基础上，对各层级形成的审计报告进行审核把关，一方面满足逐级汇总审计报告的需要；另一方面也完成各层级审计报告归档要求。依托金审工程的建设成果，大力推广“审计管理系统”（OA）开展网上审理，提高审理的时效性，并将相关电子文件实现即时归档。各审计项目将需审理的资料上传至OA“项目执行管理软件”，法规处收到业务处提交的审计文书后，使用OA的审理功能对审计文书进行审理，提出审理意见，法规处负责人使用OA的审理功能进行签批。

（五）出具审计报告

审计的最终成果集中体现在审计结论类文书上，归档时采用逆审计程序并结合文件材料的重要程度排列。其包括14项：上级机关（领导）对该审计项目的批示（或批示情况说明），审计报告及送达回证，审计决定及送达回证，法制部门对审计报告、审计决定的审理意见，对被审计单位反馈意见采纳情况的说明，被审计单位的反馈意见，审计报告征求意见书（含征求意见稿），审计报告、审计决定代拟稿及业务部门复核意见，审计移送处理书（含移送附件）及送达回证，法制部门对审计移送处理书的审理意见，审计处罚决定书及送达回证，审计听证报告和审计听证记录，审计业务会议纪要、决定、记录，对结论类文件材料的重要管理事项记录（例如，讨论审计报告征求意见稿）。审计结论类文书在在生成的时候就确定是要归档的，电子文件即时归档，纸质文件妥善保管备用立卷归档。

（六）审计资料归档

实施大型审计项目档案“嵌入式全程归档模式”，审计项目终结后，电子档案已经全部即时归档，纸质档案在项目实施过程中也已经得到及时收集整理与妥善保管，只需要按审计档案立卷归档要求进行排列组卷，编写卷内目录，填写卷内备考表，经业务部门负责人审核签字、档案人员检查验收后，即可向本机关档案管理员办理移交手续。档案管理员使用OA的档案管理功能，及时收集、审核机关文书、电子归档资料，以及审计项目提交的“现场实施审计系统”OA项目档案数据包，并将审核合格的电子资料在规定时间内上报审计署。此外，档案管理员应当及时将当前及以前年度纸质档案进行电子化处理，经过整理形成符合规定的电子档案，加载到档案管理软件中，并在规定时间内上报审计署。

四、审计机关改进审计档案归档管理的策略

新常态下的大型审计项目档案归档模式需要创新，根据“嵌入式全程归档模式”的运行机制要求以及归档管理的发展趋势，审计机关可以重点从以下几个方面着手改进审计档案归档管理工作。

（一）制定相关制度完善归档工作

目前在审计档案管理方面遵循的是《审计机关审计档案管理规定》，还没有专门针对大型审计项目出台相关的统一制度。审计机关可制定并实施《大型审计项目审计档案管理制度》，将“嵌入式全程归档模式”的相应要求在审计项目实施中得到落实，重点包括：在审前培训中纳入档案培训，在大型审计项目审计组中设置兼职档案员，审计过程中加强文件材料归集要求等。

（二）优化工作流程实现全程管理

审计机关需要转变事后归档的思维方式和实际操作模式，逐步建立标准化的嵌入式全程归档流程。让原来在审计项目终结后才开展的归档工作提前至审计项目开展过程的每个环节，在审计项目的审前培训、编制审计实施方案、实施审计、跟踪审理、出具审计报告、审计资料归档等审计工作流程中嵌入档案工作。

（三）加强资源建设提高业务素质

大型审计项目档案归档工作的改进需要加强资源建设，尤其是人力资源的建设。审计机关应引进和吸收专业档案人才，加强现有专兼职档案人员的培训，对专兼职档案人员提出具体的选用标准。新常态下的大型审计项目档案归档工作对档案人员提出了更高的素质要求，档案工作不是被动接收档案，而是主动嵌入到审计项目中去，加强前端控制和全程管理。

（四）利用信息技术提升归档质效

为了实现大型审计项目电子文件材料的即时归档，审计机关需要加大审计档案信息系统开发利用的力度，实现与现有审计信息系统的有效对接，在使用审计信息系统生产审计文件材料的同时按照归档要求同步进行电子归档。信息技术应成为审计业务工作中的一把利剑，[4]借助信息技术进行电子归档，不仅能够记录审计成果，更能真实地再现审计过程。审计档案信息系统与审计信息系统的对接应由国家审计署统一组织和规划，避免各级审计机关各自为政，在重复建设的同时出现不规范、不标准的现象。

（五）结合审计实务改进档案管理

审计质量管理与档案质量管理本质上是一致的。审计机关需要重点加强大型审计项目现场管理，建立健全科学的审计现场管理机制，明确各主体的责任、权利和义务，建立和完善有效的审计现场管理考核评价体系，客观地反映审计现场管理的状况，健全和强化对审计现场操作关键点的控制和规范。[5]此外，改进跟踪审理方式方法，加强审中档案收集工作检查，强化立卷归档的组织管理。

*本文为2015年度国家档案局科技项目“新常态下的大型审计项目档案归档模式创新研究”（项目编号：2015-R-08）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]中华人民共和国审计署，国家档案局印发《审计机关审计档案管理规定》[EB/OL]. [2015-12-4]. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992165/n1993676/ 3234504.html.

[2]马艳飞，朱立辉.大型审计项目数据采集汇总“阶段工作法”探析[J].中国内部审计，2012（8）：90-92.

[3]中华人民共和国审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果[EB/OL]. [2015-12-4]. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/ 3432165.html.

[4]胡小峰.审计档案信息化的建设与应用[J].兰台世界，2011（Z2）：136-137.

[5]辽宁省审计学会课题组.加强审计现场管理的对策研究[J].审计研究，2010（2）：11-14.