美国档案应急管理及其启示*

李斌 向立文

摘要：美国档案部门非常重视突发事件应急管理工作，以卡特里娜飓风事件为例，其在应急计划制定与完善、应急性职能设计、灾后应急行动以及社会公共关系拓展等方面积累了非常成功的典型经验。我国档案应急管理工作的开展，在依据本国国情的基础上，可以积极借鉴学习美国档案应急管理的成功经验，切实提升我国档案应急管理工作的能力与水平。

关键词：美国档案应急管理卡特里娜飓风档案灾害

Abstract：The United States department of archives attaches great importance to the work of emergency management.In the case of Hurricane Katrina， they accumulated the successful experience of typical in many aspects， such as the formulation and improvement of the emergency plan， the function design of the emergency， the post-disaster emergency action and the development of the social public relation.According to its national conditions， the development of the archival emergency management of China can actively learn the successful experiences of the America， ain order to exactly promote the ability and the level of the archival emergency management of China.

Keywords：Archival emergency management of America； Hurricane Katrina； Archival disaster

一、“卡特里娜”飓风灾害概况

“卡特里娜”飓风是2005年大西洋飓风季的第一个5级飓风，也是2005年以前有记录以来破坏力最大的飓风之一。该飓风于当年8月29日在密西西比河口二次登陆，登陆时为极大的3级飓风，由它形成的风暴潮引发了溃堤、内涝、暴恐、疫病等次生灾害。严峻复杂的灾情使得受灾地区的档案工作全面瘫痪：一方面，档案建筑的空调、除湿机等设备因大面积、长时间的停电而无法运转，库房积水无法排出，高温高湿使档案严重发霉；另一方面，受灾档案因城市瘫痪或灾区封锁等原因无法运出，进一步威胁档案安全。[1]据悉，在此次灾害中，密西西比州的韦夫兰市仅留下50卷2005年以前的档案，帕斯克里斯琴市仅存60卷2005年以前的档案。[2]根据美国国家档案馆文件，受灾档案涉及民生保障、个人隐私以及政府机密等诸多领域，例如财产凭证、身份信息、出生证明、政府日常运作文件等，是维护社会稳定与发展的重要保障。[3]

为应对突如其来的档案灾害，美国国家档案部门以及各地社会档案组织立即展开一系列应急管理行动，有效地推进了档案救灾行动以及灾后重建工作。在此次灾害中，美国档案部门依托完善的档案应急管理机制以及深厚的社会档案文化展现出美国档案应急管理的独到之处，其“第一保护者”计划为各国档案应急管理提供了意义深刻的借鉴。研究美国档案部门在“卡特里娜”飓风事件中的应急管理，对提升我国档案应急管理水平大有裨益。

二、美国档案部门在“卡特里娜”飓风事件中的应对措施

（一）注重应急计划的制订与完善

从美国档案事业的历史进程来看，美国的档案防患思想成熟较早，20世纪就制定了较为成熟的自然灾害应急计划。例如，1993年颁布的《纸质材料灾害预防、管理与响应概述》。2005年，卡特里娜飓风事件使美国档案部门重新审视自然灾害下档案应急计划的部署重点。根据《灾难预防与恢复》，美国日后的档案应急计划将考虑如何应对覆盖面更广且出现多种险情并发的紧急情况。[4]同时，美国各州档案部门也开始加快完善档案应急计划体系。例如，乔治亚州档案馆于2005年制定的《灾难预防计划》、佛罗里达州图书馆与档案馆于2008年制定的《公共文件、档案馆和图书馆灾害恢复指导》等。[5]

（二）充分运用应急性职能设计

美国档案部门在处理卡特里娜飓风事件时，充分展示了档案部门应急性职能设计的作用，有力地推动了救灾进度。以美国联邦文件中心为例，它的职能设计在美国档案应急管理中扮演着重要角色。首先，在机构人员的职责设计上，充分考虑随时可能发生的突发情况，设计了24小时待命的工作制度（主要由机构要员担任）；[6]其次，该机构的职能设计在灾后恢复工作中起到了较为显著的作用，在卡特里娜飓风事件中，它协助联邦档案机构开展了一系列相关的档案工作，包括评估工作、保管工作、培训工作、修复工作等。[7]此外，美国联邦文件中心保管着来自各种机构的档案文件，因而它能在档案应急管理中输出较为充足的档案信息资源，为档案救灾行动提供信息支持。

（三）开展有效的灾后应急行动

卡特里娜飓风过后，美国各档案机构以及社会组织采取了灾后应急行动，有效地遏制了灾害的进一步扩散。例如，美国国家档案与文件署令其下属的国家历史记录与出版物委员会为受灾州紧急拨款25000美元，并积极与其他相关机构展开协作，从多种渠道筹措救灾物资。[8]同时，路易斯安那州的国家人事记录中心开设了快捷服务，为退伍军人和退休公务员处理档案文件的相关问题。[9]除了档案部门以外，美国各地社会档案组织也展开了积极的救援行动。例如，美国档案工作者协会致信联邦政府，向其提供相关建议，并与西南档案工作者协会等社会组织通过互联网发布档案救灾的相关信息。

（四）充分拓展社会公共关系

在卡特里娜飓风事件中，美国档案部门充分拓展社会公共关系，为档案抢救工作和灾后恢复工作争取了广泛的社会支持。一方面，美国档案部门从自身的职能入手，与政府相关部门建立良好的协作关系，确定档案文件的损坏情况，迅速地从档案系统中调度资源；另一方面，美国档案部门积极与社会组织合作，向社会报道相关信息，为争取救灾资源打开了社会渠道。

三、美国档案应急管理带给我国档案应急管理工作的启示

（一）加强档案应急管理预案体系建设，完善档案应急预案功能

1.情景设计。重大灾害往往会引发一系列次生灾害，因而档案部门面对的是复合灾情。情景设计就是根据地方灾害特点，设计多种可能发生的复合灾情的情景模式，通过研究讨论，系统模拟等方式进行档案应急预案的制定与完善，从而加强档案应急预案的战略性和精确性。

2.备份预案。面对不可抗力的重大灾害或者出乎意料的重大灾情时，制定多套备份预案是应对复杂防灾形势的有效手段。建议档案应急预案分为A、B、C三个层次：A层次为常规档案灾害，即允许人力在灾中介入的普通灾害；B层次为不可抗力灾害，即人力无法在灾中介入的重大灾害；C层次为紧急应变措施，即处理救灾过程中突发险情的原则、办法、规定等。

3.定期演习。随着时间的推移，档案工作人员、档案建筑、防灾形势都会发生变化，原有档案应急预案难免会不适应当前形势。通过定期演习可以及时发现原有档案应急预案的不足之处，增强档案应急预案的可行性和可操作性。

4.区域协作。事实上，任何一种应急预案都离不开区域化背景，档案应急预案也不例外。因而档案部门应将档案应急预案纳入区域应急预案体系，充分考虑与各区域子系统应急预案的高度协调性，使其在结构和功能上达到“1+1>2”的效果。

（二）加快档案机构职能结构改革，完善档案应急性职能设计

加快档案机构职能结构改革是档案机构形成应急性职能设计的重要前提，也是档案部门充分发挥应急管理职能的重要基础。目前，我国大部分档案机构实行“局馆合一”的管理机制，对档案应急管理来说，该机制容易混淆档案馆和档案局的管理职能，很难有效调动档案系统的应急管理资源，最终使档案应急管理出现“跛脚”现象。笔者认为，从长远来看，正确定位档案局与档案馆的性质与地位，实行政事分开，是时代对我国档案事业发展提出的硬性要求。这不仅需要国家从顶层设计的角度对档案事业的职能结构做出整体规划，还需要各地档案机构根据具体情况做出微观调整。从近期来看，档案应急管理需要一个平稳过渡的中长期方案。各地档案部门可以建立严谨明晰的责任制度和奖惩制度，对档案馆和档案局的应急管理职责做出清晰的界定与规划，将应急职责落到实处。

（三）建立完善的档案应急响应机制，减少灾害风险与损失

1.设立档案应急管理专项资源。档案应急管理专项资源包括应急资金，应急物资，人力资源，智力资源，场地资源等。档案部门可以通过签订合同，聘用专家，建立基金等方式筹建各类档案应急管理专项资源。

2.设置高度灵活的应急指挥体制。灵活的应急指挥体制是提高档案应急响应机制效率的关键因素。档案部门可以组建行政资源丰富的应急领导小组，通过高度集中的行政权力来打破档案系统中存在的行政壁垒。此外，简化办事程序，特事特办，也是提高应急指挥体制灵活性的有效途径。

3.应急管理布局纵深化。布局纵深化是指在灾区以外地区设置部分档案应急管理与档案应急服务窗口，灾民的亲属好友可以通过当地档案系统的服务窗口或者互联网窗口办理相关档案应急服务，以此来减轻灾区档案应急管理的压力。例如，A地发生重大灾难，A地灾民可以通过验证信息、亲属关系证明等方式委托B地的亲属好友为其办理相关档案应急服务。

（四）加强社会公共关系建设，提升档案应急管理的社会影响力

从根本上讲，提升社会档案意识是加强社会公共关系的关键途径。其中，加强档案宣传教育是提升社会档案意识的核心工作。各档案机构可以制定特色鲜明的档案宣传教育计划，充分发挥主观能动性，积极创造宣传契机。此外，青少年阶段是培养社会档案意识的黄金时期。各档案机构可以深入各中小学，通过实地展览，授课讲座等形式宣传档案的价值与意义。

从信息传媒的视角来看，叩开大众的信息视野是档案应急管理有效拓展社会公共关系的重要课题。今天，信息传媒的影响方式已经逐渐从电脑转移到移动终端（手机、平板电脑等），档案部门应及时洞悉这一趋势，在加快档案数字化的同时，尝试在移动终端建设综合性的档案信息服务体系，通过发挥移动终端的集成服务功能来提高档案信息服务质量，以优质的服务质量提高档案应急管理信息的传播效果。

从职能关系的角度来看，有效的信息沟通机制是档案应急管理维持社会公共关系的基本前提。档案应急管理的信息沟通机制可以分为自上而下的指令传达机制，自下而上的信息反馈制度以及同级之间平行的信息通报机制。对于指令传达机制和信息反馈制度，档案部门可以通过简政放权、特事特办等方式提高信息传递的效率。对于同级之间的信息通报机制，档案部门可以通过建立档案应急管理热线、签署备忘录等形式在灾前做好充分的信息沟通准备。

（五）积极培育社会档案组织，增强档案应急管理的社会救助能力

社会档案组织主要包括私人档案机构、档案学会、档案志愿者组织等，它们是档案应急管理的重要后备军。因此，激活社会档案组织的活力与创新力是档案应急管理发展的重要组成部分，可以有效增强档案应急管理的社会救助能力。首先，针对我国社会档案组织发展层次不均以及重理论轻实践的现状，国家档案部门可以适度鼓励应用型社会档案组织以及复合型社会档案组织的发展，为档案应急管理培养面向应用实践的档案人才。其次，私人档案机构的档案工作是国家档案工作的重要补充方式，孕育面向现代化的私人档案机构需要政府引导性政策的扶持，以及学界对行业规范的科学研究制定。此外，健康的市场竞争机制可以促进私人档案机构不断创新，进一步推动档案应急管理的社会救助能力。最后，档案部门可以通过申报课题，举办档案实践活动等方式吸引高校档案人才，特别是学生群体，参与档案理论研究与档案实践活动，为社会档案组织奠定人才基础。

*本文为湖南省社科基金项目“档案部门自然灾害应急管理体系建设研究”（项目编号：13YBA315）、湖南省普通高等学校教学改革研究项目“参与式模拟型教学法在《公共危机管理》课程中的实践”（湘教通[2013] 223）、国家档案局科技项目“大数据时代数字档案馆风险管理能力研究”（项目编号：2015-X-12）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]陈竞亚.美国“卡特里娜”飓风对档案馆防灾救灾的启示[J].天津档案， 2007（1）：33-34.

[2]胡红霞.发达国家档案自然灾害防治及其启示——以美国、日本为例[J].现代情报， 2013（9）：140-144.

[3]宋冰梦.第一保护者计划[N].中国档案报.2012-8-30（3）.

[4]Allen Weinstein.Disaster Preparedness and Recov ery[R/OL].2006.http：//www.archives.gov/about/speeches/2006/08-05a-06.html.

[5]杨安莲.国外档案机构应对突发事件的主要做法及其借鉴意义[J].上海档案， 2009（2）：71-74.

[6] [7]Tara E. C. McLoughlin.Ready Access[J/OL]. Proloyue Magazine.2008.http：//www.archives.gov/publi？ cations/prologue/2008/spring/frc.html.

[8][9]Allen Weinstein. After a Disaster The National Archives as "First Preserver" [J/OL]. ProloyueMaga zine. 2006.http：//www.archives.gov/publications/prologue/ 2006/spring/first-preserver.html.