我国农村养老服务供给主体多元化研究

秦智颖　李振军

摘要：随着农村养老问题的日益严峻，单一的养老服务供给主体已经不能满足日益增长的农村老年人的生活需求。基于协同治理理论视角我国农村养老服务主体必须形成以政府为主导，家庭、养老机构等供给主体为辅助与补充，各个供给主体协调提供养老服务的新主体形式。

关键词：农村；养老服务；供给主体；协同治理

按国家统计局公布数据结果显示，截止到2014年年底，我国60岁以上老人人口数量已经超过了2亿，占全国人口总数的15.5%，我国人口老龄化现象已十分严峻。我国是农业大国，农村人口占我国总人口的一半以上，而农村老年人口占全国老年人口的六成以上。快速发展的人口老龄化对我国养老服务供给，尤其是农村养老服务供给是一项巨大的考验。“空巢老人”、“未富先老”等现象的日益突出，传统的家庭养老模式已经不能满足我国农村养老服务的需求，并且还面临着政府养老失灵，市场养老不完善等问题。因此，我国农村养老服务供给未来的发展趋势应该是以政府承担为主，社会、家庭等养老为辅，使农村养老服务供给社会化、供给主体多元化。本文旨在基于协同治理理论视角，探索出符合我国农村养老服务现状的供给主体新形式。

一、协同治理理论的基本要义

协同与治理，是协同治理理论的两个基本要义。协同意思为协调与合作，是价值理念的一种。1971年，联邦德国的物理学家赫尔曼·哈肯提出了协同学理论，它的基本假设是：“甚至在没有生命的物质中，新的、井然有序的结构也会从混沌中产生出来，并伴随着恒定的能量供应而得以维持。”赫尔曼·哈肯等人认为，“协同学在社会科学研究领域内应用的重点是不同的社会主体之间的互相协调与合作，比如不同地区之间的合作或者不同部门之间的相互协调等。”治理的原意是控制、操纵以及引导的意思。我国学者俞可平认为，“治理的基本含义是指公共权威在既定的范围的运用，政府或民间的公共管理组织为满足公众需求，利用权威维持秩序的过程。治理的目的是通过运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，使公众利益最大限度的增进。”

由此可见，协同治理理论首先强调的是治理主体的多元化。治理主体不仅包括国家和政府组织，也包括社会组织，比如民营组织，企业、家庭以及公民个人等均可以参与到社会公共事务的治理。各个组织或者行为体之间没有共同的价值判断以及利益需求，并且各自掌握着不同的社会资源，这些组织或者行为体之间存在着竞争与合作的双重关系。其次强调的是各个组织以及行为体之间平等自愿的协调与合作，政府在协同治理的过程中是作为嵌入社会的行为体出现的，它负责各组织或者行为体之间协同合作规则以及目标的制定，政府起到对各组织或行为体内部或不同组织之间、不同行为体之间的协作进行组织的作用。

在协同治理理论的视角下，对我国农村养老服务供给主体现状进行分析，发现我国农村养老服务供给主体存在的问题，并依此探索出以政府为重要组织者，政府与社会机构、家庭以及个人等社会组织或者行为体相互协调的我国农村养老服务供给主体新形式，对于解决我国农村养老服务供给所面临的问题具有重要的现实意义。

二、我国农村养老服务供给主体现状

（一）多元化的农村养老服务供给主体

1. 家庭

家庭一直处于我国养老服务供给主体的核心地位，尤其是在农村地区。尽管随着我国经济和社会的不断进步，新的养老服务供给主体不断涌现，但是家庭依然是我国养老服务供给主体的重要组成部分。所谓家庭供给指的是，“以家庭为养老主体，尽可能多的承担对老人的赡养的职责与义务。”另外，家庭作为养老服务供给主体的核心，具有天然的血缘基础，家庭成员代际之间的经济供养、生活照料以及精神慰藉等具有较强的抵抗风险的能力，并且具有长期服务的特点。

2. 政府

在改革开放以前，由于当时政治经济体制的原因，养老服务高度依赖政府，养老服务供给主要是政府主体一元化控制，社会和市场则被边缘化，政府通过公办福利院以及福利企业来实现对农村“五保户”的养老服务供给。随着我国市场经济体制的不断发展，一些民营机构、社会组织开始成为养老服务供给主体之一，但政府依然是我国农村养老服务供给主体的主要组成。政府作为农村养老服务供给的主要承担者，不仅提供养老所需要的基本物资，同时还是农村养老服务的主要倡导者，各种惠民政策的制定者，各方面利益的平衡者。

3. 营利性养老机构

随着我国市场经济的不断发展，一些社会组织和企业也开始投入养老服务业，构成了我国农村养老服务供给主体的一部分。目前我国农村空巢老人现象日益突出，好多子女都选择将老人托付给一些营利性的养老机构，这些养老机构不仅能为老人提供基本的生活照料，还能够帮助应对老人的突发性疾病等，这些养老机构在提供专业的照顾护理等方面具有明显的优势。有些养老机构还为老人提供娱乐场所、健身场所等，使老人身心愉悦。

4. 非营利性组织团体

近年来，民间的一些非营利性团体组织、慈善机构、志愿组织等也投入到我国养老服务中，这些非营利性的组织团体成为我国农村养老服务供给主体的一员。一方面，它们能够最大范围内的动员社会各界力量共同筹措资金使社会各界积极投入到农村养老服务事业中，可以缓解政府养老服务供给的财政压力，比如一些扶贫救济、老年人免费体检，医务下乡、救孤安老等服务；另一方面，各种民间的非营利性团体、慈善养老机构等能够弥补政府公办养老机构的不足，为我国农村养老提供更多有针对性的服务。

（二）我国农村养老服务供给主体存在的问题

1. 家庭在养老供给中存在的问题

随着经济社会的不断发展，我国传统的家庭养老被打破，家庭养老面临的问题日益突出。一方面人们对于传统的孝道理念的变化，使得代际之间在赡养观念、文化认同以及生活方式等方面出现了隔阂，家庭代际之间的赡养观念以及关系开始出现松动，抛弃老人现象时有发生；另一方面，经济社会快速发展，农村大多数年轻人为了养家糊口而外出务工，“未富先老”、“空巢老人”现象与日俱增，多数农民工在城市打拼后都选择留在城市而不愿回到农村，农村老人的养老问题则不容乐观。

2. 政府养老存在的问题

政府作为我国农村养老服务供给的主要承担者与主导者，自身也会不可避免的出现一些问题，即“政府失灵”。一方面，政府不能够准确的获取老人对于公共产品以及准公共产品的真正需求，造成政府一元供给服务的高成本与低效率；另一方面，政府在提供公共产品和服务时处于垄断地位，没有竞争，而公共产品和服务又比较特殊，其质与量直接难以界定，这样会使得公众对于政府提供的产品与服务缺乏有效的监督。

3. 营利性养老机构存在的问题

目前，我国养老服务供给市场方兴未艾。一方面我国养老服务很多行业标准与规范还不完善，也没有相应的法律、监督、管理等制度，政府为养老服务业提供的优惠政策相对较少，我国营利性的养老机构远远不能够满足我国养老服务的需求；另一方面，农村家庭经济情况比较薄弱，好多家庭没有经济实力使老人进住一些营利性的养老机构，而养老机构又是以营利赚钱为目的的，所以企业和社会组织投资养老机构的热情不是很高。

4. 非营利性组织团体存在的问题

民间的一些非营利组织以及志愿团体，虽然具有反应灵敏，最熟悉农村老人最切实需求的优势，但是它也存在一些问题，即所谓的“志愿失灵”。一方面，民间非营利性组织团体存在资金不足的问题，非政府的组织在管理过程中的支出与其所能筹措到的资源不对称，存在很大的缺口；另一方面，非营利性组织及团体的活动一般都由捐赠人把握，他们在选择服务对象时往往由自己的偏好所决定，不能够使最需要服务的老人受益。

三、基于协同治理理论的农村养老服务供给主体新探索

就我国目前农村养老服务供给主体现状来看，任何一种单一的供给主体都无法满足我国农村养老服务的需求，其正在逐渐被以家庭、政府、社会养老服务机构以及民间非营利性组织所形成的养老服务供给资源网络所替代。笔者旨在基于协同治理理论的视角，探索出以政府为主导，家庭、社会养老机构以及民间非营利性组织为补充，各个单一供给主体协同供给的新形式。

（一）政府提供——家庭邻里协同供给

家庭是社会组成的基本单位，家庭在提供养老服务中一直起着最为基本的作用，它是农村养老服务最初的供给者。家庭成员之间血浓于水的亲情关系使得家庭养老在赡养老人，为老人提供精神慰藉以及情感交流方面具有天然的优势。所以应该以家庭为基础，构建一个政府提供必要的物质帮助，邻里之间相互协作的农村养老服务供给主体。对于有一定经济基础和条件的完整家庭，政府只需要在特定的时期提供一些必要的援助即可；对于没有经济基础的家庭，比如“五保户”等，政府则提供并保障必备的物质基础，邻里之间相互协作，互帮互助给老人精神上的慰藉以及情感上的交流；对于“三无老人”政府则承担起对老人养老服务的供给，包括物质和精神上的供给。这样一来便可有针对性的提供养老服务，最大限度的满足老人的需要，并且还能够缓解政府养老的压力。

（二）政府支持——政府与营利性机构共同承担

社会企业以及社会组织对农村养老服务进行投资，在老龄化快速发展的今天无疑可以减轻政府养老的压力。政府作为我国养老服务供给的主导者，应该积极鼓励并支持引导社会企业投资养老服务业，建立养老服务机构，有针对地对一些营利性的养老机构提供优惠政策，建立健全与养老服务业相关的法律法规，使得养老服务业规范化、合理化，并与营利性的养老机构共同承担起我国农村养老服务的供给。这样既可以降低营利性养老机构自身承担的风险，提高企业经营养老服务机构的积极性，企业投入到养老服务中的热情更加高涨，从而使得我国养老服务所面临的问题得以缓解；同时又可以使得政府与营利性养老机构各自的职能得以更好的发挥，实现公共利益的最大化。

（三）政府组织——民间非营利性团体相互协作

民间非营利性团体以及组织是我国农村养老服务供给的重要主体，它比政府更加的贴近农村老人集体，能够准确把握老人真实所需，在养老服务的提供上具有很大优势。而且民间非营利组织更能充分调动群众集体的力量，更能加强社会公众的凝聚力，在养老服务的供给中能够利用自身的优势扩大社会影响力，为养老服务社会化起到积极的推动作用。政府应该积极组织这些民间非营利性团体及组织，比如慈善组织、福利机构、志愿协会等参与到农村养老服务供给中。并且政府可以通过与非营利组织之间进行合作、扶持、或者购买等方式，构建政府为主导进行组织，并与民间非营利性团体相互协作的供给主体新形式。

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（作者单位：燕山大学文法学院）