旅游扶贫开发背景下的村民直选、社区增权与联合治理机制研究

饶勇　徐圆

摘要：文章运用深度访谈、参与式观察和文本编码分析等质性研究方法，发现在旅游扶贫开发背景下，乡村社区可以通过村民直选制改革和社区增权措施来实现与旅游开发商联合治理、共享旅游发展权益这一目标。具体来说，在案例地社区中，首先村民通过“村民直选权”约束村委会干部的代理行为，然后村委会凭借“村民组织法”法定权力来制约开发商经营行为，而开发商则通过对就业村民及其亲属的经济与行政影响力来调节与社区的关系，三者相互制约、相互促进，最终形成联合治理机制，而政府将逐步退出并转型为公共行政服务提供者。这一发现有助于解决旅游扶贫开发中的贫困社区边缘化或村民非理性对抗等问题。

关键词：旅游扶贫；村民直选；社区增权；联合治理；“利坑村—云天海”模式

大量研究认为，“旅游扶贫开发”能够有效地促进欠发达地区的经济与社会发展，尤其是在许多旅游资源丰富的贫困乡村，外来开发商投资已成为帮助村民快速脱贫致富的捷径。然而，外来资本进入既可能加快贫困地区旅游发展，也可能造成开发商与乡村社区的利益冲突和权力争夺，导致“乡村社区边缘化”或“村民非理性群体抗争”等恶性现象，使旅游扶贫效应下降、甚至出现“返贫困”趋势。这种情形已引起学术界与实践界普遍关注。

粤北地区是广东省重点贫困地区，近年来在省政府“旅游扶贫”工程支持下，开始进入旅游业快速发展时期。由于毗邻珠三角地区，当地山地温泉旅游业拥有庞大的客源市场，吸引了大批旅游开发商前来投资，本文案例企业云天海温泉度假村就是其中的佼佼者。然而，外来资本和现代市场经济文明的介入，会对贫困乡村社区的农业经济文明形成巨大冲击，“开发商”与“乡村社区”的矛盾因此开始凸显。本文案例中所面临的主要矛盾是贫困社区居民旅游就业能力偏弱，在土地被征用后有较直接的利益补偿诉求，而开发商则更多关注自身投入产出效率，较少顾及村民感受，二者的效用目标函数差异很大，看似难以调和。

一、国内外研究进展

1999年，英国国际发展局（DFID）提出“面向贫困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism）概念，首度阐释旅游开发与消除贫困之间的联系。在早期旅游扶贫实践中，主要参与者是政府部门、公益组织、学术团体等非盈利机构与贫困社区。此时的社会关系结构相对简单，由于政府和非盈利机构的扶贫投入不以盈利为目的，贫困社区是直接受益方，与帮扶机构不存在显性利益冲突。

但随着旅游市场竞争越来越激烈，对资本投入要求越来越高，政府主导型的“输血式”旅游扶贫模式开始向市场化的“开发商投资扶贫模式”转变。此时在资本力量和政策倾斜等多因素作用下，社会关系结构变得复杂，开发商与社区之间的利益冲突和权力争夺不断升级，并上升成为制约贫困地区旅游可持续发展的主要障碍。

一般来说，旅游开发商掠夺贫困社区居民的主要表现是“飞地现象”。如跨国公司投资贫困地区时，凭借对资本、客源和政策话语权的控制，掠夺绝大部分旅游发展收益，而本地居民仅能参与低层次服务工作、获得少量工资性报酬，从而造成很高的旅游漏损。此外，国内学者还提出了“孤岛效应”概念来解释贫困社区居民难以获益的原因，如大量迁入外来精英人才，造成了本地居民在就业市场上的边缘化，或由于旅游资源产权界定模糊，政府垄断式开发导致了村民的门票分红被侵占、事务决策权被无视。

为缓解开发商与贫困社区之间的对抗性矛盾，1985年Murphy提出了“社区导向的旅游规划”理念，认为应将社区居民上升为旅游发展的利益相关者主体，由此引发了社区参与问题研究热潮。历经十多年探索，研究者发现只有实现有效的“社区增权”，社区参与目标才有可能被实现。Akama（1996）和左冰、保继刚（2008）等国内外学者对社区增权理论在旅游发展场景下的适用性进行了探索。但总的来说，这些研究目前仍偏重于理论和宏观层面，在中国实践背景下还有待研究。

二、研究案例及研究方法

（一）研究案例

广东省新丰县梅坑镇利坑村是典型的粤北山区贫困村，以山地丘陵为主，全村人均耕地面积仅0.6亩，村民收入远低于国家规定的脱贫标准。“云天海”酒店集团是由新丰县政府2006年引进的著名旅游投资商。与其他旅游扶贫项目相似，“云天海”落户利坑村后在开发用地、企业用工以及物料采购等方面与当地村民之间存在各种矛盾，发生过不少利益冲突，但这些矛盾和冲突通过具有权力相互制衡特征的协调机制得以缓解，并逐渐形成“企业引领社区有序转变谋生方式”的旅游扶贫新模式。

（二）研究过程及方法

自2013年11月以来，本文作者参加广东省民政厅旅游扶贫课题调研组，在省扶贫办和新丰县政府支持下，多次前往案例地调研，获取了大量的一手资料和二手资料。一手资料主要来自深度访谈和现场观察，访谈对象包括云天海度假村副总经理、主管以上管理人员和本地员工、新丰县政府副县长、县扶贫办主任、民政局正副局长、利坑村前后两届村委会成员以及利坑村村民等。二手资料包括扶贫办文件、扶贫工作会议纪要、村委会统计数据及企业管理内部文件等，共计36份。

三、“云天海—利坑村”分享旅游发展事务决策权的现象特征

（一）村民参与旅游就业和旅游发展收益分配的权力得到了保障

2006年云天海度假村正式立项筹建之初，村民普遍希望能在酒店有一份收入不错的稳定工作，“每家最好能安排一两个人，家里农活只有这么多，闲着也是闲着”。但度假村最初采取了“婉拒”策略，要求必须按照对用工年龄、学历和语言表达能力等职业素质的基本要求来挑选。

对此，村民们普遍认为这些要求、尤其是关于年龄的要求太苛刻，“我们四五十岁的人健健康康，能动能干活的，为什么不能招”。此后，村民们开始通过三种途径来争取旅游就业权力。其一，村民们集体到村委会反映情况，责成村委会出面找企业协商；其二，部分村民开始到度假村基建工地上主动承揽计时工零活，而且工资要价比外来工低很多；其三，通过亲朋好友找政府官员出面，“递条子、拉关系”。“三管齐下”的措施渐渐收到了效果，酒店迫于政府和村委的压力，也感动于部分已在酒店就业村民的敬业精神，最终出台了“逐步扩大本村用工比例、适当放宽招工年龄限制”的重要决策。

（二）开发商在用地、融资和基础设施等生产要素配置上的权力得到了保障

与所有旅游扶贫开发商一样，云天海度假村在土地征用、道路建设和融资等问题上也曾遇到较大困难。以土地征用为例，最初县政府承诺给予云天海公司2000多亩林业用地的使用权，但正式规划出台后，企业发现还需征用至少1000亩左右土地，而这些土地大部分是利坑村民的责任田。

接到企业请求后，村委会紧急协商，一方面和企业就土地征用（租赁）的价格和补偿条件谈判，另一方面跟村民们挨家挨户做工作。“最初双方的开价差距实在是大，根本谈不拢，后来就每天两头跑，跟村民们耐着性子磨，跟酒店讨价还价，总算是把他们撮合到一块了”，这个过程持续三年，终于在2009年春节前完成了全部50多户村民的土地租赁谈判。

（三）村委会在旅游发展事务协调和决策参与方面的权力得到了保障

利坑村的村委会每三年选举一次，全体村民都会出席选举，省市有关部门也派人监督选举过程，这使得选举出来的村委会干部最大限度地代表了村民意志，也因此拥有在村民和开发商之间协调相关事务时的较大权力。

一方面，村委会有权直接否决开发商损害村民利益的建设和经营决策，也有权勒令开发商限期修正有损村民利益的不合理行为。“最初，云天海的设计方案把我们规划给他们的用地方案全改掉了，有些山头都要挖平”，但是，“我们希望他们就着现在的地形来建设，不能破坏我们的水源和山林”。最终，在村委会的强烈要求下，云天海废除原设计方案，重新花巨资设计了“依山附水”的新方案。

另一方面，村委会还有权协调和约束村民行为。有些村民在酒店征地时“狮子大开口”，或者想通过闹事等手段迫使酒店高价购买他们提供的农副产品。每当遇到村民提出类似要求时，村委会总是会召集村民代表开会集体商议，待决议形成后村主任亲自带队，按照会议决议对其进行劝服。

（四）县乡两级政府逐步退出具体事务决策，转型为公共行政服务方

本案例中，随着村委会与开发商协调机制逐步成熟，新丰县和梅坑镇政府在完成“牵线搭桥”任务后，逐渐退出具体事务决策，切实承担起公共行政服务新职责。

2006年，云天海度假村筹建刚开始时，几乎每天都需要接待各级政府部门名目繁多的“检查”、“调研”或“现场会”，递条子、拉关系、介绍工程队的干部更是数不胜数。在连续抵制了一些部门的摊派和“业务指导”后，开发商和村委会集体向县委领导反映情况，随后不久县委就专门下发通知和文件，敦促各级各部门转变工作方式，严禁对投资商“卡拿要”和“权力寻租”，并由县委领导直接联系酒店高层，保持信息通畅。

四、“云天海—利坑村”联合治理现象及其机制的形成原因

本文以“云天海—利坑村”旅游扶贫新模式为例，通过对访谈记录资料的编码分析，来诠释其联合治理机制的形成过程。

（一）联合治理机制的基础——三方权力相互制衡的治理结构

从提及最多的高频关键词来看，三方交互式权力结构的起点是村民与村委会之间委托代理关系的正式化。广东率先实行省市县三级政府共同监督直选现场的做法，确保了村民选举的公正性，也使村民们普遍意识到自己的权力，知道他们可以通过选举和村民代表大会集体决策制等方式约束村委干部，“村干部如果没有让我们日子变好过，那我们就把他选下来”。

依照法律规定，村委会有权管理村属农民集体所有的土地和其他财产，这使得村委会可以对开发商形成有效约束。如果企业不能满足帮助村民就业、尊重村民对旅游规划的意愿，村委会便会对企业施压。此外，由于代表了所有村民的集体意志，因此只要村民代表大会形成了“少数服从多数”的决议，村委会就可以对少数漫天要价的村民进行有效约束。

企业对村委会和村民的制约主要来自其经济影响力。一方面，云天海是利坑村的龙头企业，经济实力在旅游扶贫很多方面都能发挥重要作用，所以村委会会对其合理要求尽量支持，另一方面，由于全村近半数家庭有人在云天海工作，企业可以用在职务晋升、工资和招聘等方面的决定影响本地员工，再通过本地员工的“人情攻势”来使需要村民协助的问题得以解决。

（二）联合治理机制的作用路径（行为）——三方合作性博弈与互惠谈判

从对各参与方行为的编码分析结果来看，“互惠”、“谈判”与“融合”是频次最高的关键词，这表明在三方联合治理的权力结构下，旅游发展具体事务的决策和协调主要是通过合作性博弈来实现的。

以企业用工为例，云天海最初期望是按照企业在珠三角地区的标准来用人，而村民们最初期望是“只要能动能干活的，都得招”，双方在用工年龄、学历和工种等方面存在分歧，但在工资和食宿条件等方面并无分歧，对此村委会认为有较大协调成功概率。其后的谈判是，村委会首先从建设工地用工开始，与酒店协商安排部分计时工零活；然后，酒店看到村民们很敬业，逐步将用工范围扩大至保安、后勤和绿化等后台部门，之后又通过针对性培训将部分年轻一点的村民安排到前台服务岗位，并尝试从村民中培养出一些有潜质的管理人员……直至最后村民在酒店用工的占比达到了惊人的60%。

（三）联合治理机制的经济与社会影响（绩效）——开发商与社区“双赢”

在不同组别访谈文本中，重合度最高的是关于“旅游发展收益”和“村容村貌改变”等方面的陈述。这说明无论是开发商还是村民，都从旅游发展中获得了令自己满意的收益。

对于开发商来说，虽然也曾遇到同行常见的一些困难和阻力，但由于村委会和受益村民对非理性行为的有效约束，使这些困难以很低的成本予以解决，“很多事情我们还没怎么开口，那些在酒店上班的村民回家一说，第二天愿意帮忙的人就都主动找来了”。

对于村民来说，由于一开始就获得了平等、甚至是优待的就业机会，每月的工资性收入远超以前的农耕收成，“手头现金多了，自然也就有钱盖新房、送子女到县城读书”，而更令人津津乐道的是社会风气明显好转，“打架斗殴的少了，游手好闲的有活干了，那些开口就骂街的中年妇女现在也懂得文明礼貌了”。

综合不同组别的编码分析结果，本文发现目前 “云天海—利坑村”联合治理机制已基本形成，并具体表现为联合治理结构（交互式权力结构）、合作治理行为（合作性博弈行为）与共享治理绩效（旅游发展收益）三者之间相互促进、不断往复的增强循环。

五、研究结论

本文以广东新丰利坑村为例，对贫困乡村社区与旅游开发商之间基于村民直选改革和社区增权实践的联合治理现象进行探讨。

1. 当地方政府减少直接干预时，乡村社区与旅游开发商之间可以通过基于村民直选制改革的社区增权措施，建立双方共享旅游发展收益的联合治理机制。

2. 旅游开发商与贫困社区联合治理的基础是“村民、村委会、开发商”交互式权力结构，而“村民直选”和“村务自治”等基层民主政治改革为此提供了制度性保障。

3. 旅游开发商与乡村社区之间的利益分歧可以通过对话、协商与谈判等合作性博弈手段解决，有公信力的村委会和村民代表大会可以胜任合作博弈的组织者和仲裁者。

4. 旅游开发商选择“融入社区策略”，可以获得比“掠夺社区策略”更显著、更长久的收益。

当然，上述研究结论能否适用于更广阔范围内的中国旅游扶贫实践，还有待进一步检验，仅就本文研究设计来说，还存在单案例研究、调研方法单一和样本偏小等明显不足，本文拟在后续研究中加以改进。

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*本文受广东省社科基金（GD11CGL09）资助。

（作者单位：中山大学旅游学院）