基于结构与过程的社区治理能力评估框架构建

陈诚　卓越

摘要：在对社区治理能力评估进行概念甄别和价值作证的基础上，笔者以较为典型的社区评估框架作为分析依据，确立协同治理为理论指导，通过对X市H街道办下属社区的实证调研，从结构—过程视角构建社区治理能力评估框架，以期为具体的社区治理能力指标设计和数据验证提供战略导向。

关键词：社区治理能力；社区评估框架；协同治理

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1006-1398（2016）01-0070-10

一问题的提出与典型框架解析

1.问题的提出

当下，我国正处于传统社会向现代社会转型的过程中，各种社会矛盾、社会问题愈加突出。在这个背景下，社会治理作为国家治理能力的重要组成部分，更加受到广泛关注。社区是现代社会的基本单元，处于各种社会矛盾的交汇点，为国家和民众互动提供基本界面。因此，对社区治理能力可以看成是国家治理能力和国家治理体系现代化的逻辑起点。通过社区治理能力的评估，可以在基层开展自查和互查，保证社区一般能力在正常运行的基础上；开拓共建共荣、守望相助的协同氛围，挖掘潜在的、核心的治理能力。

目前，国内的相关研究比较集中于社区评估，而国外的较多关注社区能力评估，两条线索梳理下来发现，学界对社区治理能力评估的研究在相当程度上还是空白。显然，社区治理能力评估与前述的两个概念还是有相当区别。第一，它用“能力”框定了指标设计的范围和层次。社区评估是结果导向的评估，不管是短期、中期或是长期结果，都体现了对行为、现状的关注；而能力评估除此之外，更注重潜能，包括资源、结构等方面的监测。在此基础上，能力评估对评估内容、评估方法提出更高层次的要求：除了对不确定性的行为进行观察、锚定之外，还应该特别留意关键性的、甚至上升为制度层面的行为。

第二，它用“治理”的意蕴，规定了指标设计的价值取向。指标设计，意在启示公众、引导公众的关注点[1]。具体说，同样是社区经济的发展，如果想让人们关注可持续发展，就应该加大污染物排放、垃圾利用等指标的数量和权重；如果想达到和谐共融、共驻共建的目标，就应该关注经济发展的公平性，考察基尼系数、社区收入差距等内容。所以，同样的目标，因为价值取向不同，指标的内容、表现形式也会有一定的差别。如果说“社区”二字限定了评估范围、评估对象，那么“治理”则是从意识形态的角度，规定了评估的重点。

值得注意的是，囿于中外社区发展程度的差异，西方学者对社区治理能力评估的研究相对较少。国外社区遵循“小政府、大社会”的发展模式，社区内各式各样的非营利组织，成为为居民提供服务的重要平台；居民参与意识强、程度高、范围广，形成了良好的社区自我管理、自我发展和自我服务的文化氛围。而我国的社区建设，“从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[2]。所以对社区问题的探讨，应该充分考虑到“强国家-弱社会”的历史惯性，在明晰社区治理的主体、各主体相互关系的前提下，再考虑评估方法、评估指标的选择。

在指标设计的过程中，评估框架的建立是至关重要的一环。框架是指标体系的骨架，选用框架的好坏将直接决定了其上构建的指标的质量，对二级指标、三级指标和后期的数据处理起到战略导向的作用。比如，平衡计分卡从财务、客户、内部运营和学习成长等四个维度全面阐释了企业的战略目标，这四个方面互相联系、缺一不可。之后二级、三级指标的设计，都是建立在此框架基础上，对四个维度的进一步细分。不管后期论证如何严密、数据如何完整，如果框架中缺乏了某个或某些要素，都会对指标体系的完整性造成一定的影响。

此外，指标框架是实证分析的基础，能为结果的解释提供思路。比如，因子分析中，对指标的取舍、因子数量的确定、类别的选取，都将以指标框架作为依据。结构方程可以不断地增加变量之间的相互关系，来达到修正、完善模型的效果。但如果脱离了指标框架，再优的实证模型都不具有说服力。

2.典型框架的解析和评价

框架的设计需要在已有研究的基础上展开。为此，笔者拟从两种较为典型的分析模型入手，解读模型构建的方法，并定位评估框架的角度和切入点。

（1）Marion模型的解析。Marion Gibbon，Bronald Labonte，Glennn Laverack认为，社区能力的实质是社区发展、社区授权，研究的目的在于如何通过政府部门、非政府部门、社区工作者（实践者），以及社区成员（项目的目标群体）之间关系的改善，达到社区能力的持续提升[3]。

从Marion的社区能力模型（图1）中可以看到：第一，项目管理是社区能力建设的核心，两者相辅相成。社区能力的提升有助于更多项目的发展和维持，是项目管理的“润滑剂”；同时，通过特定项目的引进、计划、执行和评估，社区可能培养和发展一些其他社区不具备的特定“能力域”。Marion等学者将两者之间的关系诠释为“平行轨道”。第二，该模型暗含这样的前提预设：社区能力是各治理主体能力的加总。对基金资助机构来说，项目交付能力和关系型能力建设是重点；对社区实践者，应加强项目可持续发展和关系型能力建设；对社区公民，则需要尽力提升项目维持能力和运行能力。

（2）Laverack及可视化模型。Laverack在综述各类文献、归类社区运行规律之后提出社区能力的九个维度：利益相关者的参与度；地区领导力；问题分析能力；组织结构；资源的流动性；社区组织及居民联系的紧密性；利益相关者的质询能力；利益群体对项目管理的控制力；与社区外代理人关系的平等性[4]。

Laverack的九因素模型依然以项目为基础，涉及资源流动性、参与、项目控制力、项目评估、质询、领导等内容，相对于Marion模型，该模型对项目发展过程的阐述更为具体，指标的可操作性较强。Laverack因此尝试将各维度的评估结果用雷达图表达（见图2），分别对Naloto， Nasikawa，Orto社区的能力评测结果进行描述、解释，并将该模型命名为“蜘蛛网可视化模型”。

（3）评述。两个模型特色鲜明，为社区治理能力评估框架提供了可资借鉴的素材。Marion的模型从结构的角度加以评测，揭示了各主体之间的关系和核心能力；Laverack尝试从过程的角度组建模型，在九个维度中可管窥社区从项目引入，到项目评估和终结的全过程。笔者认为，社区治理能力评估的主题，既包含结构的思索，也应该有过程的考量。社区不仅是地域的概念，更意味着通过治理主体之间关系的调整，实现治理结构的优化。同时，社区治理能力通过项目运行得到提升。项目的发展呈现出引入-计划-发展-评估-终结，循环往复的过程，在不同的发展阶段，对社区治理主体之间的关系、治理能力治理方略的要求也将有所区别。正是在项目的逻辑运行中，社区治理形成多元主体相互作用、共建共治的氛围，体现出依存于项目的“平行发展”过程。因此，将结果和过程视角相结合的评估，更为全面，也更符合“治理能力”的价值意蕴。

二理论基点与实践样本

理论基点和实践样本的选择，是框架设计的先导。在内涵丰富的治理理论中，笔者选择协同治理作为理论基点，并通过X市H街道下若干社区的走访、调研，验证协同治理的合理性，为进一步的框架设计奠定基础。

1.协同治理：理论基点的选择

“协同学”（Synergetic）来源于希腊语，意即“协服务同作用的科学”。20世纪60年代初，德国系统科学家赫尔曼·哈肯教授从激光理论的研究中发现：任何复杂系统既有独立的运动，又有相互影响的整体运动。当独立运动占主导地位时，系统呈现出无规则的无序运动；当各子系统相互协调，相互影响，整体运动占主导地位时，系统呈现出有规律的有序运动状态。哈肯称这种现象为“协同效应”。“协同学”不只是自然科学“独享”的成果，更被广泛运用于经济学、社会学、管理学等领域。

协同治理，指政府出于治理的需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育。与此同时，政府始终保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律，并综合运用行政管理、居民自治管理、社会自我调节以及法律手段甚至市场机制等多种方式，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的治理目标。

协同治理深得网络治理、元治理和整体性治理的精髓，是最具概括性的理论体系。首先，协同学的使役原理认为序参量“序参量”是“协同学”的核心概念，是在系统演化过程中从无到有的变化，影响着系统各要素由一种相变状态转化为另一种相变状态的集体行为，并能指示出新结构形成的参量。“协同效应”产生的“序参量”像一支“看不见的手”影响和支配系统内各个子系统或要素相互作用的快慢，使整个系统处于有序的“平衡态”。在系统演化过程中起关键作用，它能够主导新的有序结构的形成。在社区协同治理中，政府所扮演的序参量的角色，与元治理理论不谋而合。其次，协同治理以系统思想为逻辑起点，整体主义是系统思想的基本观点。整体治理中的整合思想、结构有序与协同治理中的协作互动相得益彰。最后，协同治理中各子系统之间合作、多元、多维的关系结构，是对网络化治理条件下网络组织或节点之间平等关系的贴切表达，网络关系结构是协同治理实现的必要条件[5]。

2.X市H街道：实践样本的选择

协同治理有多种分类方法，本文参照田培杰的研究，按协同程度的高低分为公共协商平台、纠纷解决机制和问题解决机制[6]。公共协商平台是以具体问题、具体项目为依托的协商治理活动，非公协同方虽然有充分表达意见的权利，但决策权较弱；纠纷解决机制意味着当发生矛盾、冲突之时，为避免长期争论造成能力虚耗的结果，利益各方在求同存异、相对平等的基础上就问题展开讨论的机制；问题解决机制与纠纷解决机制最大的不同在于，协同主体之间彼此信任，并且通过协同活动，能够达成共识，将信任关系推进到更新的阶段。

为了解社区的发展现状，笔者采取典型抽样的方法，先后走访了X市H街道下辖的7个社区。考虑到这些社区成分复杂，既有新兴的、以商品房为主的纯城市社区，又有仍处于过渡期的“城中村”，还有依托于单位（太古集团）建立的生活小区。社区类型的复杂性和代表性有助于保证框架的普适性。此外，各社区处于同一街道办的领导之下，意味着政策环境、外部资源基本相似，易于进行受控比较。

值得注意的是，协同治理在各个社区均得到不同程度的运用。一些社区出现了临时的、以解决问题为核心的公共协商平台。比如，为建立居民活动中心，社区居委会发动物业、业委会捐助了一台3匹空调、电视、音响，腾出500平米的售楼处作为居民活动场所，小区居民自己设计、手写方案，仅用五天时间活动中心便正式投入运营，成为居民们休闲、聊天、互通有无的地方。居民活动场所成立的全过程，正是公共协商运行机制发挥作用的体现。同时，也出现了政府、社会组织和企业共同参与的沟通调解机制。比如，2012年，区法院与H街道共同设立的“劳资纠纷调处中心”，该中心除集结了法院和人民调解的力量之外，还整合了司法所、工会、行业协会、商会等社会资源的力量，多渠道、高效率地化解矛盾纠纷，保障劳资双方的合法权益。不仅如此，最高形式的问题解决机制也有局部的应用。具体来说，联席会议、大党委都是组织化的表现形式。

三基于结构-过程视角的分析框架的构建

协同治理不仅具有包容的理论内核，而且具有现实的实践内涵。至此，笔者将以协同治理理论为基础，从结构-过程视角考察社区治理能力的指标要素构成及其相互关系。

1.结构视角下社区治理能力的操作框架

社区是由一定背景的、具有共性的人组成。如果按一定的标准归类，就构成了社区中各个活动主体。一些学者将社区作为一个整体进行评估，从而避开对社区主体的讨论。但如果社区主体的构成、相互关系尚不明晰，社区的运行机理、协作机制更无从谈起。在此，不妨将社区看做是一个由治理主体组成的、不真实的概念，那么社区治理能力，应该是各主体能力的表象；培养和整合各主体能力的过程，也就是培养社区治理能力的过程[7]。

值得一提的是，社区治理能力并不是各主体能力的简单加总。在相互作用、共同治理的过程中，各主体的治理能力有倍增、有减弱，会相辅相成、也可能相互抵销。如何分配有限的资源、调适主体之间的关系、优化治理能力结构，是社区治理能力评估的关键和使命所在。

因此，明确社区治理主体的组成，是开展社区治理能力评估的第一步。秉承主体外延相互排斥的原则，笔者认为，社区治理主体包括：基层政府、社区居委会、社区组织、社区居民。

社区居委会在治理中占主导地位。调查结果显示对X市H街道办下辖的7个社区进行问卷调查，按门牌号随机抽样的方式给社区居民发放问卷210份，有效问卷183份，回收率87.1%；居委会问卷100份，有效问卷93份，回收率93%。，当居民有表达需求的愿望，近半数的人（47.4%）会“直接找社区”；95.2%的居民表示，居委会是他们接触最多的机构。尚且不论社区的工作效率如何、对问题的处理结果是否让人信服，在众多治理主体中，社区居委会的主体作用、主导地位是毋庸置疑的。

居委会在社区生活中的重要性，与其承上启下的工作性质有关。正因如此，在“行政性”与“自治性”之间，它的定位相对模糊。笔者认为，从自上而下的机构建立，和自下而上的机制运行看，居委会的行政性有所加强。一方面，按照“议行分设”的原则，街道办事处派驻社区工作站到基层，意在履行政府职能，承担社区的行政事务，增强居委会的自治性质。实际上，工作站和居委会是一班人马，两个牌子。居委会听命于街道办，书记、主任皆由上级任命，所有两委职位的设置，均与街道的部门一一对应，一些社区实行村改居之后，居委会工作人员的薪资由村财变为政府财政拨款。在访谈过程中，居委会主任表示，政府的行政事务占去工作的九成，如计生、综治、信访、医保、社保等，由两委、协管员近60人处理；与居民自身相关的事务，则由8个两委处理。由此可见，“社区工作站”这一自上而下的改革，让居委会的行政性质得到一定程度的加强。

另一方面，网格化管理是自下而上孕育的新的治理方略。2012年，X市推行社区网格化管理，每个社区以400户左右为一个网格单元，每个网格配备2-3名网格员，社区网格分为三个层级：第一层级由社区党组织书记、居委会主任及“两委”成员组成；第二层级由网格主管委员和网格员组成，实行一岗多责，具体负责网格内日常事务；第三层级由物业管理人员、楼栋小组长等组成，协助网格管理员工作。网格化管理将基层职责和权力进一步分解、细化，是行政力量向基层的延伸。

如果说居委会是行政力量在社区的代理人，那么社区组织和居民就是社会力量的代表。社会力量在社区治理中的勃兴体现在两方面：一是在政府的培育下，社会组织数量得到提升、协作方式精彩纷呈：有正式的组织，如老年协会，社工服务中心，也有非正式的组织，如社区艺术团、社区篮球队；有一些组织形式已经推广至大部分甚至全部社区，如艺术团、大党委，还有一些仅限于一个社区、甚至某个小区，如居民议事小组。从协作方式看，非正式的协作关系依然存在，主要依赖于一些关键行为者，如居委会主任、网格长、网格员、网格民警、楼道小组长、热心人士；也出现了更为稳定的协商、协调，及合同治理形式，主要应用于社工组织项目的申报和推进。

二是公众的重要性得到社区工作者的广泛认可，当我们询问“社区内相关群体利益、需求发生冲突时，您优先考虑的是什么”，大部分工作者（88.9%）偏向于选择“居民需求”；当面对同样的问题，比如“居民生活中最大的难题”，虽然社区工作者和居民的答案存在一定的出入，但位居第一的均为“收入太低”，表明公众的需求一定程度和社区工作者的理解达成一致，这与二者之间的沟通交流是密不可分的。部分社区居民较为活跃（55.3%的居民参加过政治活动，28%每年参加3～4次社区活动，12%的居民参加7次以上），甚至出现了参与治理的长效机制。比如在“社区直通车”项目中，认捐的居民（志愿者）将获得3个小时（正常的是2个小时）的免费骑行时数奖励；党员志愿者实行积分制度，对积分较高的党员给予表彰。虽然这种运行模式是局部的，但具有较强的扩散潜力和借鉴意义。

所以，社区中至少包括三类治理主体：社区居委会、社区组织和社区居民。三者之间存在互补、互赖的关系。首先，不管何种主体，都存在合法性的问题，包括形式合法性，即政府对相关主体的认可，和实质合法性，指公众的认同。其中，社区居委会的行政化背景与生俱来，并不断加深，但它需要社区公众给予它更多的认同，以保障工作的顺利开展；民间的社区组织社会背景深厚，却需要政府部门的身份认同。对居民来说，也需要居委会保障其合法权益、伸张合理需求。其次，各治理主体存在资源方面的互赖性。根据麦肯锡调查结果，我国社区组织中，800家官方或半官方传统社团享有80%的慈善资源，而民间约15万社区组织只享有20%的慈善资源。因此，社区组织需要居委会承认其政治合法性，从而获得更多的资金，来维持自身运转，提供更多的公共物品。对于居委会来说，囿于时间、精力的限制，它需要依托社会组织，提供形式多样的福利服务。比如，舞蹈队可以提供娱乐、文体等公共物品，社工组织能开展居家养老、心理咨询，这些都是居委会资金或者能力范围内无法提供的。社区各主体之间协同治理的基础如表1所示：

表1社区主体的协同治理基础表1从资源-合法性两个维度说明社区主体之间协同治理的基础；其中，纵列是相对于横行主体的有用性，比如，2行3列是指居委会为社区组织提供了形式合法性和资源。

[2]居委会社区组织居民居委会形式合法性；资源依赖性形式合法性；资源依赖性社区组织资源依赖性资源依赖性居民实质合法性；资源依赖性实质合法性；资源依赖性社区主体之间相互需要的关系，使其产生了与其他主体合作的动机和动力，整个社区的协同治理体系依靠互赖性得以存在。这种互赖性可能因为资源有限，也可能因为合法性需要；可能建立在相互信任的基础上，也可能为了减少长期矛盾纠纷造成的能量损耗。总之，居委会、社区组织、居民因为互赖性走到一起，这是协同治理的基础和前提。这种互赖性，与各主体的能力密切相关。

一方面，主体能力的强弱及专业化水平，可能成为协同治理的壁垒。自身的能力对于其他主体来说即为资源的有用性。比方说，如果社区内窨井盖遗失，可能涉及社区巡逻队、业委会、水利电力等相关部门，但绝对不会把舞蹈队牵扯进来。因此，只有当各主体能力提高至一定水平，协同治理方有开展的可能。

另一方面，能力并非越强越好。因为协同治理是建立在民主协商的基础上，虽然有助于决策的民主化、科学化，但其低下的运作效率、高昂的交易成本也是有目共睹的。在这之前，主体可能尝试过单打独斗、或者权威式命令等方式，因为种种原因均宣告失败；所以协同治理是万般无奈下的次优选择。如果某个主体能力相当强大，意味着它足以找到其他方法来解决问题，协同治理就没有启动的必要。故此，笔者认为：

假设1：社区治理能力与主体能力有关。只有当治理主体能力达到一定的水平，协同治理的开展才具有可行性；也只有居委会、社区组织、居民认识到自身能力不足、以及彼此的重要性，协同治理才是必须的。

如果说治理主体及能力构成是解决社区治理的体制问题，那么为达成协同治理的共识，规范的设立、机制的设计至关重要。作为规则制定者和发起人的居委会，首先应该营造平等参与的氛围，赋予各参与主体平等的参与权、话语权和决策权。在治理主体中，既包括一些弱势群体，更包括一些“麻烦制造者”，也就是利益密切相关的“反对者”。其次，确保公开透明同样必要，因为过程的公正性将影响到信任和共识的建立，而主体之间的相互信任，正是协同治理开展的基础和前提。在协同治理运行之初，各主体均对其半信半疑，可以想象它们将对暗箱操作、不平等现象敏感异常。只有用规则、合同等形式赋予平等的参与权、昭示公开公平的协同程序，才能从根本上消除他们的疑虑。因此：

假设2：社区治理能力与规则体系有关。政策、法规越能保障公开、公平、公正的协同环境，社区治理能力越强。

由此，从结构视角看，社区治理主体包括居委会、社区组织、居民，其中，居委会处于最重要的领导地位。社区治理能力与这三个主体的能力有关，同时，公平、公正和透明的协同环境，也有助于社区治理能力的提升。

2.过程视角下社区治理能力框架

关于协同治理过程的构成要素，学者各执一词。其中，Susskind和Cruikshank认为，协同过程由“协同前准备、交涉和结果执行”构成；Gray指出，协同过程有三个步骤：问题设置、方向确定、政策执行。Chris Ansell和Alison Gash描述的过程更具直观性：面对面的对话、共识建立、对过程的信任、相互理解[8]。在整理学者们思想的基础上，笔者从系统论的角度将社区治理过程定位为闭环的能量循环：要求的输入—对协同压力的反应—作为协同结果的产出。

（1） 要求的输入。要求是意向的表达。当协同治理达成之后，各主体将通过各种途径，表明他们的期望、意向、动机和利益，并陈述其偏爱。这些要求，可能是同质的，为协同治理奠定基础，也可能是异质的，成为协同的障碍。要求输入阶段是协同过程的初始，也是协同治理进一步推进的基点。面对不同治理主体提出的种种要求，应从价值角度培养认同感。这种认同感，是对协同治理的认识。它意味着各主体坚信，协同治理是解决现有问题的不二选择；不管治理能不能达到自己期待的结果，都将坦然接受。当然，理论上协同治理将通过协商的方式，达到妥协的结果，但这并不代表在治理的过程中不会发生协商过程偏离既定轨道的事件。如果治理主体在这一过程中保存对协同治理的坚持，就会防止协同系统内某些变量达到临界范围、无法继续运行的情况。这种共识会伴随着协同治理过程的推进加深或减弱。

假设3：对协同治理的认同感越高，社区治理能力越强。

价值角度的认同感，也包括主体之间的理解和信任。主体之间的分歧、争议越大，认同感越低，合作和协同的可能性越小，甚至会导致治理过程中的策略行为和零和博弈的结局。但另一方面，争议可能正是协同治理的机遇。在很多案例中，恰恰因为组织之间长期争议和政治僵局的存在，才推进了协同治理的最终达成。从这个角度看，协同治理以争议双方的妥协为目的，双方的争议将不再是障碍：

假设4：社区主体之间信任/分歧程度越深，治理能力越强。

（2）对压力的反应。如果因为各种未可知的原因，导致协同治理陷入僵局甚至面临失败，这会让每个身处其中的成员都感觉到压力。压力的形成源于治理主体的异质性，对压力做出反应的可能途径是尽力促成各主体之间的同质化。此时，如果简单粗暴地采用消除、压制的方法会适得其反；避免压力的主要出路在于努力融合、控制而不是消除差异，其中，共识的建立是权宜之计。包括共同的使命、目标、意识形态、愿景等。共识的培养，一方面具有团结作用，能加强主体之间的信任，形成责任意识；另一方面也是一种内在规范，无形中协助当局对治理主体施加社会压力，使其严于律己，至少不会只考虑自身或少数群体的利益。

假设5：共识的培养，有助于治理能力的提升。

再者，越是在治理系统面临压力的时候，领导能力越发重要。当冲突发生时，各主体会异常敏感、焦躁，强有力的领导往往起到协调作用。通过制定规则、培养共识、加强信任，或者安排多次协商见面的机会，能重建主体之间的信任基础，重振主体对协同治理的信心，确保双方（或多方）能平心静气地继续合作，防止系统崩溃。此外，领导能力还体现在公正性和平衡性上。冲突中可能存在力量对比的失衡，有效的领导应该均衡各方利益，通过对弱势群体的扶持，防止强势群体操纵治理的全过程。但扶持也要控制在一定范围内，过度的扶持会使得领导者遭遇“不公正”的合法性危机，导致协同治理的失败。

假设6：领导能力是治理能力的重要内容。

（3）作为协同结果的产出。产出并不是协同治理的终点，它是一种中间产品，充当治理系统排解压力的手段。通过一些阶段性成果的取得，可以刺激治理主体对协同治理的好感和认同，增进主体之间的信任，有助于协同治理的进一步推进。如果各主体的协同是建立在分歧和争论的基础上，协同过程将艰难而漫长，那么一些短期的成果，对最终协同治理目标的达成尤为重要。在此轮协同中，主体对治理本身、其他主体、协同规则等形成一些认识，这些认识将成为其决定是否参与新一轮协同的依据，也成为新一轮协同的启动条件，让治理无限循环下去。

假设7：治理能力评估，也需要对现有治理绩效进行考察。

3. 结构-过程视角下社区治理能力框架及特征

把结构和过程的研究视角结合起来，将各治理主体的能力进行归类，就形成了社区治理能力评估的分析框架，如图3所示：

该评估框架包含以下要素：主体能力、公平公正、领导能力、社会资本（共识、信任、认同）、治理绩效。其中，主体能力和规则环境，是协同治理能否启动的体制和机制条件。在治理过程中，处于领导地位的居委会应该充分发挥其领导功能，建立各治理主体之间的沟通渠道，协调主体之间的矛盾冲突；社区组织和居民作为协同治理的重要参与者和社会力量，对居委会领导图3社区治理能力评估框架

能力，协同治理、协同主体的认同和信任，有助于克服治理过程中面临的压力，提升治理绩效。阶段性的治理绩效又将成为协同治理进一步推进和下一次治理启动的条件，促动社区治理能力框架形成相互影响、循环往复的闭环。

从框架形成的过程、结构和组成要素看，该模型具有以下特征：

第一，社区治理能力评估框架中的各要素，与企业的一般能力、核心能力和动态能力理论暗合，可作为各社区治理能力评估的参考。如果各主体在资源和能力方面相互依赖，那么在平等、公开的制度环境下，协同治理就具备了基本的启动条件，即一般能力；如果社区居委会具有较高的领导能力和智慧，能运用现有资源，增强治理主体之间的互信互赖，以及对协同治理的认同感，那么该社区依托于协同治理建立起来的社会资本，就表现为不易为其他社区学习、模仿和超越的独特能力表象，即核心能力。从长期看，协同治理是不断发展变化的，也是循环发展的。这一次协同治理的结果，将作为下一次协同的环境反馈，影响治理的启动和运作过程。如果居委会能收集并运用结果的信息，增强协同治理的正能量，消除其负面效应，那么其领导能力和规则制定能力就具有了动态意义。

第二，社区治理能力框架从结构视角揭示了社区治理的主体构成，阐释了治理启动的条件；并打破治理过程的黑箱，揭示了各治理主体面对要求、压力、挑战的互动、交流。在此基础上，演绎成一系列假设，这些假设既是社区治理能力的影响因素，又可以看成是指标要素的集合。指标设置的目的之一，就是用可以观察的变量，来衡量无法观测的值（即潜变量）。指标体系的建立，暗含这样的理论预设：如果三级指标与二级、一级指标显著相关，那么就可以用三级指标具体的数值，来衡量“社区治理能力”的高低。由此，该框架由一系列假设构成。这些假设将成为指标设计的逻辑起点，需要在后期的研究中得到进一步的发展与验证。

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【责任编辑 龚桂明】