民初总统制与内阁制论争（1911—1913）

陈丹丹

摘 要：民国初年国家草创，秩序的建立成为当务之急，政制亟待脱胎之中。究于共和国建立何种制度，引发政界知识分子的争论。民元的总统制和内阁制的论争，主要分为：各省联合组织政府时代和南京政府时代这两个时期的论争，其论争过程异常激烈。两种政制优劣相较互有长短，从学理、情势、国情三大要点剖析政制之争相持不下的的原因。政制之争的推朱中国民主政治困境的打开。

关键词：总统制；内阁制；政制；论争

中图分类号：K258 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）01-0055-03

近年来民国政制史的研究成为民国研究的热点之一，而关于民初总统制与内阁制争论问题，相关的专著比较少。目前所见，仅有吴建铭《总统制与内阁制论争》①分析了立法与行政的关系，对总统制和内阁制论争加以阐释。认为论争直接影响了各政治集团的政治行为、民初的政治格局和政治斗争。而相关的研究著作，也从侧面述及总统制或内阁制。如董洪亮的《民国前期总统制度研究（1912- 1928）》，②对民初的总统制做了全面的详尽的考察，并对政制转换做了客观的评价。另外略及两种政体理论的专著有张玉法《民国初年的政党》，③对政党内阁做了一定的介绍。张朋园《立宪派与辛亥革命》④中涉及立宪派责任内阁的观点。其他学者从宪政的角度，对民初的政制做了相应的分析。此外，与两种政制相关的论文，主要有王小飞的硕士论文《总统制与内阁制之争》，⑤对总统制与内阁制的论争从不同角度进行了解释。董力的博士论文《近现代中国责任内阁体制研究》，⑥采用了法律学、文化学的分析方法，主要关注制度背后的观念或价值，来判定责任内阁制背后隐藏在观念内指导人们行为的价值取向。这些论著推动了民国政制的研究，但并未对在众多西方政制中究竟采用哪种制度的争论过程，以及辩论最后的决策有具体的论述。文章拟就从两种主要的政制即总统制和责任内阁制的争论，以政界知识分子的辩论为视角，考察其论争激烈的原因以及背后的权力运作，一窥民国政治的先声民主的政治舞台的运用。

一、总统制和责任内阁制争论的背景

辛亥革命的武力瓦解了飘摇欲坠的晚清王朝以及背后整个数千年的封建政制，随之而来的民主、自由的清新之风，扑向在旧王朝废墟之上的重建的中华民国。辛亥革命开民国之门。国家草建初期，政制辩论激烈。西方各国各种政制充溢中华民国这个赋有新兴共和荣光的国家。政制之争，也是在这样的大背景下，展开论争。各种政治力量纷纷以极大的政治热情，在建设民国的深层动因激励下，参与这场自由的政制论战中，以打开中国政治窘困局面，因而它具有多样性和多元性。驾驭舆论潮流的主要是总统制和内阁制，成为舆论风口所争夺的关键所在，当时就这两种政制展开激烈争夺。

二、总统制和内阁制争论的过程

民初总统制和内阁制两种政制特殊的相互切换，上下位移，政治异象由是而生。正是这两大政制的持续一浪高过一浪的论争，使国家成为了移植西方政体的政治试验场，这也是造成民国政海风潮不断、国家纷乱的重要原因之一。而民元的总统制和内阁制的论争，主要分为两个时期的论争：各省联合组织政府时代和南京政府时代总统制和内阁制论争。

（一）各省联合都督府时代的总统制与内阁制之争

“各省联合组织政府时代，总统之说，亦当嚣然于国中矣。”[1]总统制占得头筹，各省都督代表联合会于1911年12月2日，选举雷奋、马君武、王正廷起草临时政府组织大纲。3日，公布《中华民国临时政府组织大纲草案》。孙中山于12月25日到达上海，打破了临时政府组建中关于总统候选人的僵局，“但是同盟会内部却为临时政府的政体选择发生了一场争执”[2]。当晚在孙中山住所国民党要人集会，讨论政制选择发生分歧，孙中山主张实行总统制，宋教仁主张实行内阁制，并力荐黄兴为内阁总理。孙中山认为：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人而复设防治之法度。”[3]宋教仁坚决支持内阁制，不惜与政界人士，不留情面辩驳，结下了不少宿怨，以至议员大多对其无好感。“为实行内阁制的主张，他不但与孙中山吵，而且与临时参议员们吵，由此受人恶感，被否并不奇怪。”[4]马君武、张静江等人支持总统制，黄兴、胡汉民、张继、汪精卫、陈其美等人支持宋教仁的主张。居正回忆：“总统制与内阁制案，纯初犹持前议，讨论颇久。克强说明提案理由，多数赞成总统制，照提案通过矣。”[5]于是临时政府成为纯粹总统制。民国肇始时期的总统制与内阁制之争，随着《临时政府组织大纲》的宪法裁定，明确为总统制国家，一时间风平浪静。然而关于总统制与内阁制之争，并未随着法律的颁布而停止，而是陷入更复杂、更深入的讨论，致使国家政制也随之波动。

（二）南京临时政府时代总统制与内阁制争论

《临时政府组织大纲》虽然颁布，但是制定仓促、缺点甚多。南京临时政府成立以后，“即进行制定临时约法，以为组织大纲之代替”[6]。制定《临时约法》就成为参议院设立后的头等大事，“嗣参议院讨论临时约法时，总统制与内阁制争辩甚多。”[7]两种政制的争辩实质延续了各省联合会时代的总统制和内阁制论争。而这场政治论争却与南北战事密切相关。南北交战之时，北方各省尚未独立，“鄙人即主张总统制最有力者，以为各省既有联邦之势，因仍其旧，始足以巩固共和，且感于北方未光复各省，仍为前清顽恶官吏所把持，非成就联邦之势不足以伸张民权，廓清污秽，故主张联邦，即因之主张总统制。”[8]总统制依然获得大多数人的支持。在内外交困和重重压力之下，南北双方在达成熄火停战协议之后，议和交涉，又孙中山以公开保袁世凯总统之位。来换取南北一体。南北战争和局打开之后的妥协条件，国家权力中心的总统易人，如同牵动民国前途的命运之弦。不仅孙中山不放心，更不得不让政界人士感到心惊胆战。孙中山曾言：“明明为反对民国者，今虽曰服从民国，安能保其心之无他？故予奉《临时约法》而使之服从。盖以服从约法为服从民国之证据，予犹虑其不足信，故必令袁世凯宣誓遵守约法，矢忠不二，然后许其议和。故临时约法者，南北统一之条件，而民国所由构成也。”[9]孙中山意图以总统职位为妥协，换取民国早日统一，以《临时约法》为条件，即采内阁制，用内阁总理束缚袁世凯手脚，做中华民国有名无实的总统。而且政界人士深为忧患，当时湖南的参议员曾直白指出：“今天改选总统，把革命大业，让渡于一个老奸巨猾的官僚，这是我很痛心的事，也是我很不放心的事。……《临时约法》，这时还在讨论中，我们要防总统的独裁，必须赶紧将约法完成，并且照法国宪章，规定责任内阁制，要他于就职之时，立誓遵守约法。”[10]而袁世凯的双面手段和政治权术的反手玩弄，愈让议员堪忧袁世凯当政后的时局。因此，《中华民国临时约法》就成为限制袁世凯权力与野心的宪政工具，而南北战事的发展和袁世凯的个人因素就成为大多数议员由支持总统制转而支持法国式的责任内阁制的重要参量因素。《中華民国临时约法》公布，则无疑向世人明白无疑宣告，整个中华民国将行法制，为责任内阁制国家。然而关于总统制与内阁制之争，并未随着这部宪法的问世而停止，而是陷入多面操纵的舆论沸场之中。

三、两种政制优劣比较的争论

围绕总统制与内阁制争论，离不开政制本身。两种政制孰优孰劣，纵观民国争论要切问题，不过三则：其一为学理；其二为情势；其三为国情。否则就陷入辩论纷繁而尤不知何种为适宜吾国良善政制。

（一）学理

总统制和内阁制为共和政制中的主要两种政制流派。各有所长，各有所短。以其一政制之长攻一政制之短，是造成民初政制之争相持不下的重要原因之一。两制长短之争，互为消长，“论者互炫耀其所善之长，而攻击其所不善者之短，虽辩之终年，而彼此终莫能相尚一，如争内阁制总统制之优劣时也，今之论此问题者，辩难屡月而卒，无结果可言”[11]。民元时的总统制与内阁制之争，则深陷于长短优劣的论争之中。舆论相持不下，陷于繁杂之辩论不能脱离。

（二）情势

总统制与内阁制两相比较，难分优劣，其适于一国与否，当视情势发展。而政制之撷采，必定要思虑时事变迁，不能墨守陈旧。在《临时约法》制定前期，由于南北战争的纷扰，国家亟待一强有力集权政府，一强有力领袖，而政制又可以一脉相承，因而总统制仍然获得大多数议员支持。但是随着南北和议的交涉，以至以袁世凯为下届总统唯一候选的和平条件，致使大部分倾向总统制的议员又倒向责任内阁制。“然当时人心感南京政府之无力，不能强固国家，皆倾向统一，因之主张内阁制之说大盛，故临时约法又改采内阁制”[12]。随着情势推移，总统制与内阁制的主张者，个人也在改变看法。政界变化，难以逆料。情势的变化，为政制设定的重要考量因素，也是民国政制犹移不定流变的重要原因。

（三）国情

总统制与内阁制两种政制比量，除了学理和情势的变化外，国情是最重要的因素。“三者之中，中国国情尤为要，时事次之，理论又次之。国情者，有不动性，累千百世而后成其变化，又至微且迟”[13]。一国的国情是长期历史，具有适宜本国的特性，如果政制违背国情之远，极不相合，则国家政局动荡不安。“然总统制与内阁制在政治上无绝对之美恶。而试其所行之国家，其国情历史合焉否耶。美行总统制而善，有美之国情而后可，无美之国情则不可；法行内阁制而善，有法之历史而后可，无法之历史则不可。吾人商榷中国将来之制度，其行总统制耶，抑行内阁制耶？二者必居一焉”[14]。民国究竟采用何种制度，尤不能脱离本国国情之根，而至溃烂。政制设立不能不深为考虑，这也是两种政制之争，不可避免的要点。

四、结语

民元时期总统制与内阁制，于众多政制，如议会君主立宪制、二元君主立宪制、内阁制、总统制、委员会制中，很快脱颖而出，即美式总统制和法式责任内阁制。一个很重要的原因就是因为民国是共和政体国家，而当时世界共和国家最先进国，即为美法。然而于这两种制度中究竟采用何种制度，却异常的迟缓，争论不休。两种政制本身存在的问题是重要原因，往往利弊相对。无论各省联合组织政府时代抑或是南京临时政府时代总统制和内阁制论争，甲乙两派各持主张，于学理、情势、国情上展开讨论，比较两种政制之优劣得失，政制之争，尤为激烈。引发各大报纸的持续发文，和民众的密切关注。纵观民元时期的两次总统制与内阁制之争，无疑不能错漏，自由、民主的强大政治口号力量，正是这一口号，才推动了对旧的专制封建制度的破坏和新的共和政体国家的建设；才有了由秘密政治向公開政治的转变，由官治官享到民治民享；才有了国家政制的设立负诸公众自由讨论。而争辩愈激，愈能显示一个国家的民主程度。两种政制的争论推进了国家的民主进程。

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注 释：

①吴建铭.总统制与内阁制论争[M].厦门：厦门大学出版社，2012.

②董洪亮.民国前期总统制度研究（1912-1928）[M].郑州：大象出版社，2012.

③张玉法.民国初年的政党[M].湖南：岳麓书社，2004.

④张朋园.立宪派与辛亥革命[M].长春：吉林出版集团有限责任公司，2007.

⑤王小飞.总统制与内阁制之争——民初政体模式的宪政反思[D].湘潭大学法学院，2007.

⑥董力.近现代中国责任内阁体制研究[D].武汉大学法学院，2012.

参考文献：

〔1〕〔7〕〔8〕〔12〕谷钟秀.论总统制[J].正谊，1914，1（2）：3-4.

〔2〕杨天宏.政党建制与民国政制走向[M].北京：社会科学文献出版社，2008.53.

〔3〕〔4〕胡汉民.胡汉民自传[A].丘权政、杜春和.辛亥革命史料选辑（上册）[C].湖南：湖南人民出版社，1981.218.

〔5〕居正.辛亥札记[A].武汉大学历史系.辛亥革命在湖北史料选辑[C].湖北：湖北人民出版社，1981.29.

〔6〕王世杰，钱端升.比较宪法[M].北京：中国政法大学出版社，2004.681.

〔9〕孙中山.中国之革命[A].叶孝信.中国法制史[C].北京：北京大学出版社，1996.386.

〔10〕〔11〕蔡继鸥.鄂州血史[A].中国社会科学院近代史研究所.近代史资料专刊[C].北京：知识产权出版社，2013.186.

〔13〕〔14〕世英.总统制与内阁制[J].民铎，1916，1（1）：48.

（责任编辑 孙国军）