金沙江观音岩水电站水库移民安置问题及对策研究

海啸 艾陟邦

【摘要】：云南具有山高地险、水能丰富的客观条件，为把水电优势迅速转化为经济优势，云南省近年来加快了水电资源的发开利用。水库移民安置对于国家水利水电工程的建设具有重大的意义，移民安置问题的解决与否，直接关系到能否保障国家工程顺利建设和施工。此外，水库移民的妥善安置，还关系到移民地区的社会繁荣稳定和经济发展。本文在实地调研的基础之上，对金沙江观音岩水电站移民安置問题进行研究，梳理移民安置中出现的问题，对照大姚县观音岩水电站移民安置和后期扶持的做法和经验，提出完善解决金沙江观音岩水电站水库移民安置问题的对策。

【关键词】：水库移民;水库移民安置;问题及对策

一、金沙江观音岩水电站水库移民安置特点

（一）涉及搬迁人口较多，少数民族比例大

根据以往的经验，大中型水电站项目建设所涉及的移民范围较大、设计移民人口较多。观音岩水电站建设征地总面积58km2，搬迁总人口1026人，其中农业人口占87%，少数民族占80%以上，主要以傣族、彝族和傈僳族为主。水电站建设所涉及的移民大多居住在山区，人均耕地较少。移民人口众多，人均土地资源较少的情况加大了移民安置的难度。

（二）以集中安置为主要方式

按照不同的标准可以将移民安置划分为不同的类型。比如，本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置等方式。目前水电移民安置主要为集中安置、就近后靠安置、自找门路等3种或 3种相结合的方式。观音岩水电站建设主要采取的是集中安置的办法，据统计，观音岩水电站共建设13个移民集中安置点，集中安置人数占93.5%，就近后靠安置占3.3%，选择自找门路占3.2% 。

（三）移民安置项目审批周期长

水电项目的开发和移民安置建设用地的审核周期一般较长，加之报批程序和准备材料复杂，在政策审批核准文件未下达之前，移民安置工作无法有效进行。观音岩水电站从下达“封库令”到取得项目核准批文共用了 55 个月。移民安置项目较长的审批周期不但增加了移民搬迁的成本，也加大了移民安置和后期扶持的难度。

（四）前期补偿和后期扶持相结合的补偿政策

目前水电移民补偿政策主要是按国务院 2006 年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令） 的规定，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。观音岩水电站目前按照国务院 471 号令和《云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》（云南省159号） 文提出的16118政策，即“立足一个长效补偿机制、实行六种安置方式并举、建立一项库区发展资金、享受统一后期扶持政策、采取八条移民安置措施”。主要做法是按“淹多少补多少”的原则，以移民被征收耕地实物量为基础，审定的耕地亩产值为标准，用实物转化为货币的形式，对失地移民定期发放补偿费。移民在享受逐年货币补偿的基础上，通过经营配置的耕地或继续利用其他资源，结合后期扶持资金以及库区优势发展产业收益等，建立起一套完整的长期基本生活保障体系。

二、金沙江观音岩水电站水库移民安置存在的问题

（一）土地资源匮乏，环境容量限制

根据《国土资源公报》，2007年—2009年三年的全国耕地面积年均为1.217 亿 hm2。人均耕地只有0.087 hm2，不到世界人均耕地面积的一半，且耕地面积呈逐年下降的趋势。且立足于云南省情，观音岩水电站建设所涉云南地区均为山区，山地多，耕地少，环境容量受限，这给观音岩水电站移民移民安置带来了巨大的土地压力。

（二）移民补偿政策滞后，与市场脱节

长期以来，我国的水库移民安置带有浓厚的行政色彩，加之土地产权归国家所有，所以在移民安置过程中所采取的经济补偿政策不一定是按照市场经济原理来制订。现行移民法律法规和政策在制订补偿标准时，移民补偿政策滞后，与市场脱节具体表现在以下几个方面：

首先是征地补偿费和安置补助费问题。根据《土地管理法》第四十七条规定征地补偿的标准为：“土地补偿费为被征用前三年平均产值的—倍;安置补助费为被征用前三年平均产值的一倍;如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费，其没有充分考虑到移民的其他各种社会损失，安置的补偿标准偏低，尚且不能使安置的农民保持其原有生活水平。经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费，但二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的倍。”其次，房屋及其附属建筑物补偿问题。水库移民对房屋及其附属建筑物的补偿费补偿，是按照调查的建筑面积、结构类型和质量标准，扣除折旧后的重建价格来计算的。而世界银行则要求对受损失的财产估价应以其替代物的价格来衡量即按照完全重建价格来计算。另外，世界银行对一些类型的损失不是简单地用金钱方式估价或补偿的，譬如：获得公共社会服务的途径、农民的择业成本以及从事新职业需要抵押的风险等;农民拥有土地，市场风险相对较低，起码能维持基本生存，但是随着社会经济发展，农民要承担不可确定的风险越来越大，如养老成本、失业风险等。

（三）移民的后期扶持政策存在困境

水库移民后期扶持政策是我国特色的水库移民政策。在社会主义初级阶段，针对水库移民人数多、淹没损失大的特点，对水库建设做出牺牲的移民和相关人口进行的扶持，以改善生产生活条件，加快经济的发展。移民的后期扶持需要各级政府部门、社会各阶层的共同关心和努力，但是长期以来，移民的扶持总是陷入移民部门单打独斗的境地，移民的扶持问题并未形成社會合力。一些地方政府部门错误的把移民部门与扶贫、水利等部门的工作职能等同，有移民部门投入的地方，其他部门就可以少投入，甚至不投入，以致造成一些移民区的投入总体少于非移民区的情况。

三、大姚县观音岩水电站水库移民安置区“美丽家园、小康库区” 建设经验

（一）基本情况

观音岩水电站建设项目涉及大姚县三个乡镇7个村委会40个村民小组1005户4613人，需搬迁806户，占观音岩水电站建设移民总人口的45%。工程建设征地总面积为12.99km2（包括水库淹没区、水库影响区、影响扩迁区），其中耕地5175.99亩，林地5124亩;房屋总面积294474.7m2;影响四级公路49.57km，四级公路桥346.5m引水渠12.9km;淹沒坟墓2549冢。大姚县移民安置项目投资预算约13亿元。2014年4月30 日前完成了移民搬迁入住、5月20日前完成移民旧房拆除和库底清理工作，并通过了县、州、省级检验，实现了金沙江观音岩水电站建设工程蓄水阶段的工作任务。前期安置基本完成，目前正处对移民生产生活的后期扶持阶段。

（二）移民搬迁安置工作的主要做法和经验

1.乡村户全面覆盖的三级联系机制

在移民搬迁过程中，大姚县建立起了三级联系机制（即县级领导联系移民乡镇、县乡机关练级移民村组、干部职工联系移民农户），全面覆盖整个移民搬迁地区，并做好及时了解移民搬迁情况，倾听移民的利益诉求，动员移民及时搬迁，协调开发商、移民、当地政府三者关系等工作。

2.立足移民需求，提供优质服务

一是政策宣讲。驻村干部通过主动联系，反复宣讲移民搬迁的政策、措施、程序和办法，使移民了解移民搬迁的目的、意义。通过算账对比，帮助移民克服畏难情绪和消极思想，消除顾虑，主动支持移民搬迁工作。编制《移民搬迁安置工作政策法规汇编》、《移民搬迁安置工作手册》等资料发放到移民干部和移民群众手中，并开办相关的移民法律法规政策培训班，为农户解释最大限度的维护移民的利益。二是民主法治宣传。驻村干部深入农户广泛的开展法制宣传教育，提高移民群众的法制观念，让他们自觉做到遵纪守纪，依法办事，通过正当渠道和理想方式来表达自身利益诉求。同时帮助移民区建立健全村务、财务、村规民约等规章制度，对2民徇私舞弊的移民干部进行免职，对20户虚报财产损失的移民户进行了及时更正，兑现移民搬迁个人财产补偿补助资金2.6亿元，未发生一起因补偿不公而引发的上访。三是推进产业帮扶。联户干部、代表委员围绕致富目标，采取为移民搬迁户发技术规程、送技术光盘、图书资料和开展现场培训等多种方式，帮扶产业建设，帮助移民搬迁户增强致富能力。

（三）移民搬后期扶持工作的主要做法和经验

大姚县在移民搬迁安置过程中，充分认识到移民产业开发是实现移民增收、脱贫致富和维护社会稳定的有效途径，后期扶持和产业规划前置是有效缩短移民恢复生产生活“空档期”的最佳捷径，根据移民安置点的资源优势和特点，提出了后续产业发展的思路和方向，并采取措施落实。通过两三年的努力，实现了移民群众彻底脱贫，部分移民率先进入小康行列。

1.移民搬迁安置和后期扶持同步规划，提前实施

在金沙江观音岩水电站建设过程中，大姚县将注重移民的生产生活恢复放在更高的位置来谋划工作，移民后期扶持产业发展和移民搬迁安置同步规划，提前实施，收到了良好的效果。

2.统筹做好移民后期扶持的“十三五”规划

大姚县移民局组织编制了《大姚县大中型水库移民后期扶持“十三五规划”》，规划以种植业为载体，带动养殖业、旅游业发展，以保障和改善民生为出发点和落脚点，以发展移民经济和维护社会和谐稳定为核心，结合建设社会主义新农村和全面建成小康社会的要求，2020年前解决贫困移民脱贫解困问题，实现移民收入的持续性稳定增长，重点做好“移民后期扶持基金直接发放、移民脱贫解困、移民增收、美丽家园”等4个方面的专项规划。

3.建设民族文化阅览室，为民族文化发展奠底蕴

移民搬迁入新的安置点生活以后，为使移民和移民后代不忘过去，大姚县争取后期扶持资金在紫邱村和咖啡厂安置点建设民族文化活动阅览室，收集整理父辈世代使用的、具有纪念意义的生活生产用具、移民搬迁前世代居住的地方图片文字资料及民族文化传承书籍等进行布展。让移民子孙后代记住乡愁，寻根问祖，奠定民族文化发展的底蕴。

四、完善金沙江观音岩水库移民安置的对策和建议

目前我国水库移民存在的普遍问题，己经影响到了我国全面建设和谐小康社会的顺利实现，关注民生、改善民生、保障民生，是构建和谐库区社会的最根本保证。为了把移民方针和政策不折不扣地贯彻落实到移民身上，切实维护移民的利益，实现库区和移民安置区经济社会的和谐发展，从政府职能角度、法制建设、管理制度等方面提出对策和建议。

（一）完善政府在移民安置工作中的功能定位

1.协调各方利益

政府要成功地担当起水库移民工作相关利益主体之间利益关系的协调者，其重要前提是政府只能作为利益协调者而不能作为利益“参与者”或利益分配者，政府应当时时以它所服务的对象的利益为最高利益，而不应该有自己的利益，这是政府进行利益关系协调的前提基础。在市场经济条件下要使各移民管理主体的利益实现积极的协调和整合，政府必须做好如下工作：首先，政府应是政策的制定者。政府可以通过制定较为完善而相对合理公平的政策，并且，在制定这些政策的过程中应该尽可能广泛了解和听取移民的意见，以制定出来的政策能够真正体现移民的利益。其次，政府要统筹兼顾各方利益。在水库移民补偿和安置的过程中不仅要考虑移民的利益，还要考虑项目法人的利益，做到两者兼顾。最后，政府要建立利益一种协调机制。为了减小利益的冲突可能对水库移民工作产生的负面影响，就要求政府从制度层面建立一种利益协调机制，依据规则和以事先的约定合理调整人们之间的利益，使各个利益主体产生一定的向心力和凝聚力，以此推动移民工作的顺利进行。

2.维护移民利益

在我国社会发展进程中，国家出于公共利益目的和经济发展需要，兴建大量水利工程，不可避免要掩沒移民的房屋、土地及其他私有财产，为此需要政府提供合理补偿，弥补移民的损失。特别是在征地过程中，最容易受到侵害是那些地位相对弱势者的利益，即移民的利益。因此，政府首先应该维护的就是他们的利益，确保他们的利益不受到侵害。在此基础上，再来考虑其他相关利益主体的保护问题。

（二）建立健全移民安置相关的法律法规

首先，当前移民工作存在诸多问题，全国各地的淹没补偿标准不一，存在“重工程、轻移民”的现象，库区后期扶持跟不上，移民的自我发展能力弱，生存环境恶劣，生活水平较低。此外，在一些地方，水库移民管理机构各自的隶属关系不一，也不利于移民工作的顺利进行。为了使移民在搬迀过程中和搬迁后的利益不受到损害，同时能使移民工作顺利旳进行，促进经济发展和社会稳定，应该尽快制定《水库移民法》作为全国水库移民应遵循的基本法律，该法律还可用与其他大中型的工程移民。其次，水库移民法的制订只涉及到一些普适性的原则和规定，要使它作为其他有关移民的行政法规、地方性法规和部门规章的法律渊源建立完善的法律法规体系，仅仅有《移民法》还不够。中国幅员辽阔，经济发展水平参差不齐，涉及到的移民情况比较复杂，在普适性法规没有明确规定的情况下，必须制定适用于本行政区域的地方性法规和地方规章。并结合当地实际，针对具体问题制定的，使移民工作细致化、规范化、法制化。

（三）强化管理

要强化对项目法人、设计单位的行业管理，明确设计单位的等级和应承担的责任。项目法人应按条例政策规定，委托等级良好的设计单位依法做好规划设计工作。改变现行的由咨询机构（如中咨公司、水规总院）或行业主管单位（水利部门、发改委）确定的现状，由移民机构提出最后的决策建议。为提高移民参与的广度和深度，要做好调查工作，理解移民的意愿，注重移民群众的参与权和知情权，妥善处理好工程与移民的关系。另外，还应当结合具体水库移民迁移的具体实际情况，避免生搬硬套的安置机制。尽管各种移民安置方式的目标是一致的，但是，由于各地资源环境、经济社会发展等方面存在的差异，为扬长避短，发挥比较优势，不同区域应该紧密结合自己的实际，选择有优势的安置方式。比如有土地容量的地区，有土安置仍然是首选;土地容量不足的地区，长期补偿则更为符合实际。

参考文献：

[1]迈克尔塞尼.移民重建发展[M].南京：河海大学出版社，1998.

[2]施国庆，陈绍军.中国移民政策与实践[M].宁夏：宁夏人民出版社，2001.

[3]张春美.对建立和完善水库移民后期扶持机制的探讨[J].江西农业大学学报社会科学版，2006（5）.

[4]施國庆，郑瑞强，毛春梅.评析大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[J].水利经济，2007（2）.

[5]张绍山，陈绍军等.中国水电工程移民政策与法规[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[6]周静.当前我国水库移民问题研究[D].南京：南京师范大学，2012.

[7]陈阿江，耿言虎.“留”或“走”——民族地区水库移民安置区比选研究[J].江海学刊，2013（2）.

[8]薛晨.可持续发展的水库移民安置方案研究[D].濟南：山东大学，2014.