公用事业单位公司化改革中的产权关系分析

摘要：我国目前关于公用事业的界定以物业小区规划红线为界，规划红线以外的部分属于城市基础设施，建设经费由财政负担；规划红线以内的部分则属于业主共有，建设经费自筹，管理和维护费用自己负担。在公用事业公司化改革中，政府通过特许经营合同授权专业经营单位提供具有经营性或可以市场化的商品或服务，但具有公益性的基础设施的供给义务不能移转。物业小区基础设施是公众社会权实现的物质基础，属于公共服务范畴，其建设费应当统一纳入城市基础设施配套费，与城市基础设施相衔接，政府是产权人，是管理与维护的最终责任承担者。经营单位与用户仅为民事契约关系，政府公共服务应到达具体用户，由此，建立“统一规划、统一设计、统筹收费、统一管理”的公用事业经营、管理体系。

关键词：物业小区；城市基础设施；公用事业；特许经营合同；产权关系

一、 问题的提出

城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活不可缺少、城市生存与发展的基本条件。在经济学中，公用事業一般指通过公共基础设施向社会公众或公众的一部分提供必需的普遍服务的行业。2005年建设部发布《关于加强市政公用事业监管的意见》中指出，公用事业主要包括城市供电、供水、排水、污水处理、供气、供热、城市道路和交通、环境卫生、垃圾处理、城市绿化等。

根据我国目前法律规定与实践操作，公用事业的界定以物业小区规划红线为界，规划红线以外的部分属于城市基础设施，建设经费由财政负担；规划红线以内的部分则属于业主共有，建设经费自筹，管理和维护费用自己负担。以物业小区规划红线为界区分公用事业服务的范围，导致物业小区专业经营设施产权不清，责任不明的困境。对于专业经营设施的管理和维护责任及其费用的承担在用户、专业经营单位之间相互推诿，似乎无人关注政府公共服务的内涵及其责任外延的边界问题。由此，政府淡出了公共服务的范畴，也逃离了为公众提供基本公共服务设施设备的责任，以至各私主体之间利益关系难以得到妥善的解决，民众叫苦不迭，专业经营单位也不堪重负。实践操作也缺乏合法依据及正当性基础，不利于法律的实施以及纠纷和矛盾的解决，难以产生好的经济效益。物业小区内的专业经营设施是否属于公用事业的服务范畴，在公用事业单位的公司化改革中，政府责任如何界分，是解决问题的核心所在。

二、 公用事业单位公司化改革中的实践困境

2016年4月9日，针对供水、供电、供气等公用企业限制竞争和垄断行为突出问题，国家工商总局宣布在全国范围内开展为期7个月的专项执法行动。整治重点之一即水电气企业对新建住宅楼住户强制收取入户费，否则不予供水电气的问题。

1. 经费来源的不合理性。关于经费来源，实践中存在两种方式：（1）由经营单位统一收取建设费，实践中大多采取这种方式，如河北省。有些地方明确规定经营单位在收取建设费后，不得向用户收取除电费以外的任何其他费用。（2）将物业小区内的公共基础设施设备的建设费，统一并入城市基础设施配套费（含综合开发费）。但采取这种方式的地方性规范屈指可数，典型如山东省。

实践中，在城市基础设施配套费之外，单独收取建设经费，等同于建设经费直接由用户承担。由用户直接承担物业小区范围内专业经营设施建设费或入网费，由专业经营单位为用户提供商品或服务，看似仅发生在生产者与消费者之间关系，似乎有一定道理，实则有一定迷惑性。首先，由直接用户承担专业经营设施的建设费，无外乎消费者买菜还要自己带杆秤，不符合交易习惯；其次，容易造成重复缴费的现象。在物业小区项目的建造过程中，开发建设单位不仅需要缴纳城市基础设施配套费，而且需要缴纳所谓的建设项目范围内的专业经营设施建设费。然而，实践中一般认为，安装费指管道主干管网至各住宅用户进户之间的所有安装、材料费。城市基础设施配套费则用于建设项目以外的城市公共配套设施，包括城市给水、排水、供电、气、公共道路与交通、环境卫生、绿化等项目的建设、维护。由此可以看出，由供应点至建设项目以外的部分属于重复收费的范畴。

若将建设资金并入城市基础设施配套费则属集资性收费或行政事业性收费（政府非税收入），承担建设经营的直接责任人为政府，由此打破了物业小区规划红线的界限，实现了公共基础设施的统一管理。

物业小区专业经营设施建设费本应由政府承担，还是应由专业经营单位或者用户承担？在现代市场经济环境下，政府的公共服务职能如何体现，至今还是悬而未决的问题。

2. 产权界定与无偿移交正当性基础的缺乏。关于产权界定与产权移交问题，实践中对新建住宅与已建成住宅进行区分处理：新建物业小区内专业经营设施归专业经营单位所有；对于已建成住宅设施设备则在自愿的基础上由业主决定是否移交，如山东省的做法。实践中的产权主体要么为业主，要么为专业经营单位。

以上两种处理方式都会带来一定的问题。若原始产权人是业主，建成后无偿移交给专业经营单位道理何在呢？自愿性产权移交看似建立在平等自愿的基础上，实则不合理。若不移交产权，业主作为产权人难以承担具有专业技术性的维护和管理责任。另外，若产权人为业主，在经营单位为邻近小区接入管道时，势必须要经过原用户的同意，否则会造成物业小区间重复缴纳建设费或者重复铺设管网的不经济行为，这也为经营单位的后续经营带来诸多难题。若产权归专业经营单位所有，不仅用户单独缴纳的建设费被界定为专业经营单位的经营性收入，且专业经营设施也成为经营单位的固定资产，导致固定资产会计入账或者经营性收入的纳税问题，容易造成会计信号失真或年度利润严重不均的情况。

城市基础设施的建造费用来源于政府财税收入或者非税收入（财政性收费），财政收入取之于民，用之于民，产权人为政府，为何，同样的经费来源，针对物业小区集资共建的专业经营设施的产权人反而变成业主或者专业经营单位所有了呢？若说物业小区范围内的设施设备具有私人性，将其划入公共服务的范畴容易造成不公平，试问，难道社会中还有哪部分公众不食人间烟火，不用水、电、气等？难道还有哪些公众不居住在某个物业小区范围内？社会公众利益均沾，所有人都必须的基本生活条件和设施不属于公共服务的范畴，还有哪些是真正公共服务的事项呢？

3. 管护责任厘正的迫切性。管护责任与产权归属有一定的关联性，一般情形下由产权人承担。因此，实践中普遍规定，产权移交后由专业经营单位承担管护责任，若选择不移交则由建设单位或者业主承担管护责任。关于经营单位管护责任的范围，也存在两种情况：（1）以物业小区为界。供水企业只是管到街坊小区的“总水管”，物业小区供水设施的“水龙头”则是由物业服务企业管理，即小区规划红线内的公用设施不属于经营单位的管护范围，如河北省的做法；（2）以分户计量表为界。物业小区规划红线内至分户计量表前或至分户计量表（包括计量表）均属于经营单位的管护范畴，如前文所述之重庆、郑州等，这也是实践中的主要做法。

如前所述，将经营单位的管护责任根据物业小区的规划红线予以界分的做法缺乏合理性和说服力。专业经营单位应负担其经营范围内所有设施设备的管理与维护责任，因其具有专业性和管理能力，这与目前的法律规定具有一致性。然而，需要说明是，经营单位的管护责任与該责任费用的承担不是同一个问题。笔者认为，经营单位的管护责任及其费用承担取决于其与政府之间的权责界分。

经费来源决定了产权归属，产权归属直接影响管护责任及其费用的承担，核心是政府、专业经营单位、公众三者之间的权责分配关系，其中蕴含更深层次的社会原因与逻辑推演。

三、 公用事业单位公司化改革中产权界定的依据及其正当性基础

政府公用事业的服务范围，不应以物业小区规划红线为界“一分为二”，物业小区专业经营设施与公民的基本生活密不可分，是公民社会权实现的物质基础，属于城市基本设施，应纳入政府公用事业的范畴。因此，在公用事业单位的公司化改革政府、企业、公众三者关系的厘正是公用事业中产权关系的核心和基础。

1. 政府责任与公民社会权的实现。政府责任起源于亚里士多德关于城邦的理论。该理论认为，人们组建城邦的目的就是希望城邦能够使个人获得更加美好的生活。判断政府是否为善的政府，其衡量标准即能否维护公共利益或最大限度的提供公共服务。为社会公众或公众中的一部分提供最基本的公共服务是现代政府的一项重要责任。

政府与公民之间的法律关系，主要体现为政府的公共服务义务与公民社会权的实现。国家或政府是公民社会权实现的义务主体，政府可通过公共管理权保障社会公众获得最基本的生活和生存保障。获得不间断高质量的公共产品和服务是公民社会权的一部分。提供公共服务，是政府的基本职能。公共服务或称公用事业的目的在于满足社会公众普遍的利益需求，即为社会公众提供每天生活所必需的产品和服务，并且能够达到每个生活在该组织中的个人。在住房商品化及成片开发的市场环境下，每位社会成员均需生活在特定的物业小区，且对专业经营设施的使用不会因个体需求的不同产生消费总量上的差别，这也是公共服务公共性的体现。且专业经营设施并不会因在物业小区内还是在物业小区外有任何差别，将物业小区专业经营设施并入城市基础设施建设中，等同于政府的服务可以直接抵达具体用户，也就是每一个具体用户构成了不特定的社会公众，实现政府服务社会公众的目的。因此，划分政府公共服务的范畴，不应根据区域，将每个物业小区独立区分，以此界定“公”与“私”的范畴。政府公共服务应直接抵达最终的具体用户，而不是物业小区的规划红线。

物业小区专业经营设施属于政府公共服务的范畴，不等同于业主完全无需缴纳任何费用。政府的财政收入取之于民，在政府无法完全供给的范围内可向社会公众筹集，只要在公共服务的范畴内，无论物业小区内外均可统一纳入城市基础设施配套费，由开发商统一缴纳，而且该费用属于一次性支付，不仅包含建设费，而且包含后续的维护、更新费用。因此建造的设施设备形成国有资产中的固定资产，应为全民所有，而全民的合法代表仅得为政府，政府是所有具有公益性的设施设备的所有权人。由此，即可解决物业小区之间管道的连接和共用问题，专业经营单位也不必因固定资产增加承担额外的税费等问题。

因此，政府与公众之间的权利界分，不应以物业小区规划红线为标准，应当以分户计量装置（包括分户计量表）或者入户端口为分割点，以外的部分属于政府公共服务的供给范围，入户以内部分则属于私人设施，理应由用户承担其安装和维护成本。

2. 政府与专业经营单位的关系厘正。公共服务具有天然的自然垄断性，因此，无法完全交由市场竞争来供给，但若完全由政府提供，难免带来行业上的垄断或者低效率。由此，现代社会出现了一种新的经营模式，即通过特许经营合同，允许民营企业以特许经营权的方式提供商品的生产或服务的供给。政府通过公私合作转包部分公共商品或者服务的生产与供应，通过民营资本的参与提高经营效率。然而，政府可以转包或者授权民营企业提供的仅限于可以市场化的商品或服务的生产与供应部分，即具有可经营性、市场营利性、对价关系的部分，由此，排除了专业经营设施本身的供给、管理、维护责任的转包问题。同时，政府作为公共服务的最终担保者，对专业经营单位负有管理、指导、监督责任，保障公共商品或服务供给的连续性。

通过特许经营合同，政府与企业之间即存在授权委托关系，也存在管理与被管理的关系。在物业小区专业经营设施统一纳入城市基础公共设施并归政府所有的前提下，特许经营单位无需负担专业经营设施的建设和维护成本，并可获得特许经营期间的使用权，并支付相应的使用费。仅此而言，政府与专业经营单位之间类似于经营设施设备的租赁关系，政府是专业经营设施管理和维护最终的责任承担者。换言之，经营单位在承担了管理与维护责任后，可以向政府追偿。

3. 企业与公民之间的法律关系分析。专业经营单位通过特许经营合同获得部分公共事项的经营权，作为商品或者服务的直接提供者与具体用户之间是平等主体之间的商品消费或者服务提供关系，属于非典型性合同。因该合同类型以消费或者移转商品所有权为目的，实践中，可类推适用关于买卖合同的规定。与一般民事合同不同的是，公用事业经营单位在公用事业公益性原则的基础上，负有强制缔约义务，并且需要受到政府的价格管制。

基于专业经营单位与具体用户之间的供应合同关系，根据合同相对性原则，专业经营单位对专业经营设施具有管理和维护的责任，这是其提供商品服务的物质基础和前提。因此，经营单位根据供应合同应向具体用户负责，是用户接受商品服务的直接责任人，政府则是最终的责任承担者。

四、 结语

公用事业单位公司化改革过程中，政府经与市场合作，通过特许经营合同转移部分商品或者服务的直接供给途径，从而减轻政府责任，提高政府服务社会的效率。但在公司化改革的过程中，政府对于公民的基本公共服务职能永远无法脱离。具有经营性的事务可通过特许经营合同授权专业经营单位参与，实现市场化。具有公益性的事务，如专业经营设施的建设和维护的最终责任仅得由政府承担。因此，在公共服务设施的供应方面，政府公共服务应到达具体用户，而非以规划红线为界仅到达物业小区，物业小区专业经营设施也不应与城市基础设施分割管理，应将其统一纳入城市基础设施配套费由开发商统一缴纳，因而建设的专业经营设施形成国有资产，产权人为代表全民利益的政府。专业经营单位通过特许经营合同获得经营权，并接受政府的指导、管理和监督，保障社会公共利益的最终实现。专业经营单位与具体用户之间是平等主体之间基于商品或者服务供应合同中的对价关系，具体用户仅需承担与其具体消费数量相应的价金。根据以上的逻辑分析，在各方主体之间逻辑关系厘正的基础上，各方的权责自然明晰。总而言之，公共服务设施的界分应根据公民的生活需求，即公民社会权的实现为标准进行区分，不能在公司化改革的过程中，混淆了政府、专业经营单位、公民三者之间的权责关系。无论是物业小区外还是物业小区内，居民普遍需求的公共设施设备的供给与维护属于政府公共服务的范畴。

国家六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已于2015年6月正式实施，我国新一轮公用事业改革立法的热潮即将来临。建议国家统一立法，将物业小区专业经营设施纳入城市基础设施，建立“统一规划、统一设计、统筹收费、统一管理”的公用事业经营、管理体系。

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基金项目：中国博士后科学基金第59批面上资助项目；2016年国家社科基金青年项目（项目号：16FX064）；2015年上海市教委科研创新项目（项目号：15ZS059）；2013年上海高校青年教师培养资助计划项目、2012年华东政法大学科研创新项目（项目号：12HZK014）；2015年华东政法大学社会管理综合治理研究院项目。

作者简介：刘竞元（1983-），女，汉族，河南省永城市人，中国社会科学院法学研究所博士后，华东政法大学法学博士，华东政法大学法律学院助理研究员、硕士生导师，研究方向为民商法。

收稿日期：2016-08-22。