建立健全基本生态服务体系

朱兆香

摘 要：在一定社会发展阶段，当生态环境普遍成为问题的时候，基本生态服务是公民的权利，是政府的责任。构建基本生态服务体系符合公平正义的发展理念，也符合我国现阶段发展需求和发展规律，符合当前德州发展需要。经济社会发展到今天，环境问题的解决主要不在于财力或技术，而在于制度体制。建立健全政府主导、部门协同、全社会参与的基本生态服务体系，是推进京津冀南部重要生态功能区建设的一项基本内容。

关键词：生态环境;公共服务;基本生态服务

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）10-0025-03

生态环境是典型的纯公共品，具有非竞争性、非排他性的基本特征，是人们生存发展的基本载体，良好的环境质量如清洁的空气和干净的水是满足人们生存的基本条件，是一条底线。在一定的社会发展阶段，当生态环境普遍成为问题的时候，生态环境的固有属性决定了政府有必要提供基本生态环境服务，平等保障每一个社会成员的生存权和健康权。

一、构建基本生态服务体系的现实意义

构建基本生态服务体系符合公平正义的发展理念，已成为社会共识。自《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来，各国普遍都以法律形式确定了公民的环境权利。将生态环境服务纳入政府基本公共服务范畴，由政府来统筹，解决因发展不平衡所引发的群体间和地区间的环境矛盾，才能保障环境正义。

构建基本生态服务体系也符合我国现阶段发展需求和发展规律。国外普遍根据综合实力和人们基本公共服务需求来确定适合本国实际的基本公共服务项目和范围。当前，生态环境已经成为实现全面小康目标最紧的约束和短板，基本生态服务供给与需求之间的矛盾突出，党的十八大以来，生态文明建设得到前所未有的重视。且目前我国人均GDP达到8 016美元，德州人均地区生产总值是7 741美元，达到中等偏上收入国家平均水平，推进基本生态服务体系建设的基本经济和财政条件已具备。

构建基本生态服务体系符合当前德州建设京津冀南部重要生态功能区的需要。基于德州目前的环境现状来说，建设京津冀南部重要生态功能区是德州市建设生态城市的重要契机，也是巨大的挑战。将基本生态服务纳入地方基本公共服务体系之中，促进基本生态服务与其他基本公共服务体系之间设施共建、资源共享、管理统一，对于推进京津冀南部重要生态功能区建设具有长远而深刻的现实意义。

二、德州市基本生态服务状况分析

尽管当前我国基本公共服务成效显著，基本生态服务在某些领域如基础设施等方面也有所加强，各项环境指标也在发生积极变化，但与其他许多公共服务领域如教育、社保、医疗、基础设施等方面取得的成效相比，与社会生态服务需求相比，基本生态服务供给无论从范围还是标准上看仍然滞后。

德州目前的生态环境状况更是不容乐观，环境质量水平位列全省后位。从供给水平来看，基本生态服务供给规模和质量难以满足社会需求，环境保护投入长期不足，历史欠账较大，大气污染严重，灰霾天数接近全年的50%，全市地表水质总体为劣V类水;城乡基础设施建设滞后，陈旧老化，管网不配套，雨污不分流，部分县区明渠收集污水，个别县区污水处理能力不匹配，部分工业园区工业污水依托生活污水处理厂处理，受工艺条件限制，处理效果不理想;城乡生活垃圾不分类，垃圾处理主要是焚烧和填埋;均等化水平低，不均衡、不协调、区域差异现象突出，越往基层基本环境服务水平越低，乡镇和农村环境污染有进一步扩大的趋势，大部分农村环保设施刚刚起步，农村社区仅有三成配套建设了污水处理设施，且多数建成设施运行情况不正常，农村饮用水水源地水质达标比例不到60%。基本生态服务供求矛盾引致的各种环境风险在积聚，社会风险在加大，经济风险在积累。

当前导致环境问题的根源，除了市场经济在环境领域本身的缺陷之外，更多的在于制度安排的缺陷。比如：城乡区域间条块分割，管理不衔接，公共资源配置不合理，尚未建立科学的基本生态服务财政保障机制，基层政府财力与事权不匹配，考核和责任制不健全以及监督问责缺位等问题较为突出，供给主体和供给方式比较单一。经济社会发展到今天，环境问题的解决主要不在于财力或技术，而在于制度体制的改革和完善。

三、以加快构建基本生态服务体系推进京津冀南部重要生态功能区建设

基本生态服务体系是由基本服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的一系列制度安排。建设政府主导、部门协同、全社会参与的基本生态服务体系，是推进京津冀南部重要生态功能区建设的一项基本内容。

第一，转变理念，以服务促管理。将生态环境纳入基本公共服务范畴，意味着理念上要从环境管理或管控向环境服务转变，通过服务来实现管理。从服务理念出发，政府在角色上不仅是政策制定者和环境管理者、监督者，也是生态服务需求的预见者和提供者;政府工作的出发点要从工作任务或职责向满足人民群众基本生态需求转变，关注的重点从任务的完成向服务的绩效和群众的满意度转变;工作的方式要从线性的命令和控制向非线性的授权和参与合作转变，社会成员不仅仅是政府的管理对象和标准服从者，也是政策和标准的参与制定者，是服务的参与提供者;在治理的组织架构上要从机械式的、层级的、规范的架构向有机的、网络化、模糊的架构转变。

第二，坚持“保基本、全覆盖、先急后缓、逐步提升”的基本建设原则。环境质量最基本的层次是安全，然后是追求舒适性、宁静、美丽和享受。应从环境容量的承受度、大众感受的接受度出发，坚持责任与能力相匹配，标准与创新同行。既尽力而为又量力而行;既经济适用又适度超前;既要不折不扣落实国家要求，还要自我加压，提高标准，掌握主动权。第一个阶段是以环境总量控制和环境治理为主，确定“底线”，把握起点，确保过程，努力多还旧账，保证不欠新账，保证环境状况不恶化不退化，更要根本性扭转那些严重的环境问题，初步实现基本生态服务结果大体均等;第二个阶段以环境质量提升为主，实施差别化环境管理，分地区有保有主攻，分阶段有序有重点，积极谋求环境质量的整体改善提升;第三个阶段以环境健康享受为主，推进城乡基本生态服务水平大幅度提升，环境质量向舒适、宁静、美丽和享受迈进。

第三，明确现阶段基本生态服务的内容和标准体系。加强顶层设计，以县为单位打造基本生态服务网络，确定现阶段基本生态服务项目范围，并针对每个服务项目，从服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平四个方面确定服务标准。现阶段基本生态服务应涉及消除环境污染以保障清洁环境资源权及宁静权的基本民生性服务、以环境基础设施为主的环境基础性服务、基本环境信息和环境技术性服务、防范环境突发事故的环境安全性服务等内容。此外，在推动城乡基本生态服务一体化问题上，城乡基本生态服务的内容可以因地制宜，有所差别，但同样的生态服务在质量标准上不应有差别。

第四，构建最严格的生态制度保障体系。积极落实以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系的政策要求。将生态文明纳入城市规划，明确空间管控要素，制定相应生态管控要求和绩效考核制度，控制城市空间增长边界，有序引导城市发展由外延式向内涵式转变，增加生态空间，丰富生态产品供给，提升生态公共服务供给能力。落实最严格的水资源管理制度、节约用地制度和污染物排放制度，加大环境治理和生态修复力度，精准实施覆盖城乡的大气、水、土壤污染防治行动计划，制定和完善产业准入负面清单，用严格的环保标准控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能，加大企业超低排放改造，推动企业早转型早主动，努力探索解决散煤管控等难点问题。

第五，完善基本生态服务目标责任体系。徒法不足以自行，必须牵住牛鼻子，形成市、县、乡、村（居）四级基本生态服务目标责任体系。一是督政为重，积极推动环保管理体制改革，强化政府环境保护责任，推动政府当好环境保护守门人。落实“一岗双责”，建立一套可监测、可评估、可考核的政府基本生态服务绩效考核和行政问责体系，严格落实生态环境损害评估和赔偿制度、领导干部自然资源资产离任审计和损害责任终身追究制度。二是在强化属地管理的基础上，推动联防联控和流域共治，建立健全区域协调机制和部门协调机制，明确责任分工，制定责任清单，提高区域工作协同度，消除工作盲区。三是以铁腕执法落实企业环保责任，落实在污染高风险行业和企业推行环境污染强制责任保险制度。四是充分发挥最广泛环保统一战线的巨大能量，做好环境信息披露与社会沟通工作，将压力转换为发动全社会力量支持环保、参与环保的动力。

第六，完善公共财政等配套保障体系。一是加快完善地方公共财政体制，增强基本生态服务的公共财政保障能力，从投资型转向公共服务型，明确政府间事权和支出责任，完善生态转移支付制度和生态补偿机制，将更多财力用于兜底线、补短板。二是完善配套政策措施，如完善财政奖励、差别电价、阶梯水价、绿色金融等政策，推行节能量、碳排放权、排污权、水权等生态产权要素交易制度，以政策限制和金融控制倒逼企业转型，从关注传统的末端治理转向注重清洁生产和清洁技术，实施园区循环式改造，工业企业入园集中管控，以政府引导和市场调节催生绿色产业体系。三是推进环境保护大数据建设，建立统一、全覆盖、实时在线环境监控系统，健全产品环保达标监管体系，健全环境信息公布制度，健全生态环境事件应急网络，严密防控环境风险。四是支持和强化环保监测、监管、服务和执法队伍建设，壮大公安“食药环”执法队伍，为基本生态服务提供最坚实的人力和技术保障。

第七，完善基本生态服务供给体系。在明确政府基本生态服务主体责任的前提下，探索管办分离，引入基本生态服务的市场化与社会化机制，创新基本生态服务供给方式，创新产权模式，鼓励第三方服务和治理，建立政府主导、社会参与的多元供给机制。通过政府采购、政府间协议、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免、民办公助、特许经营、合同外包或托管服务、志愿服务等政策措施，鼓励和引导各方面社会资金进入生态服务基础设施建设、运营领域和环境服务、环境产品生产领域，以供给主体的多元化和投融资渠道市场化扩大环保产品和服务供给，提高基本生态服务供给水平和供给效率。服务市场化和社会化并不意味着减少政府的责任，政府必须负起监管责任，同时要防止在某些领域过度推行市场化，要健全基本生态服务供求决策和环境治理的公众参与机制，搭建政府和企业、公众沟通和平等对话的交流合作平台。

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