流域水资源管理体制的探讨

木塔力甫·阿布拉

【摘要】在水资源开发利用的同时、应充分考虑其环境的承载能力、尽量避免可能产生的不利环境后效、以保证区域内资源、环境及社会经济的协调发展及良性循环。水资源保护是一项十分重要也是十分复杂的系统工程。为保证水资源的可持续利用、使经济、生态、环境得以协调发展、必须采取合理有效地工程措施和监督管理措施。

【关键词】河道流域；水资源管理；体制机制建立

一、河道流域水资源管理存在的问题

（一）水资源管理存在的多问题

1 水权关系不清。水权管理机制缺位，造成水资源滥用。上游用水大量挤占下游用水，源流用水大量挤占干流用水，经济系统用水大量挤占自然生态用水.无节制的水土资源开发利用难以得到有效的制止。

2 水的商品意识淡薄。经济手段和市场作用难以发挥作用；水价形成机制缺失，造成水资源低效利用。水价与成本严重背离，没有完全体现水资源的稀缺价值和商品属性，一方面用水没有水权制约，另一方面用水又非常廉价，对使用者的经济杠杆作用难以及时有效发挥，用水者的节水意识和水权观念难以形成。因此进一步加剧了水资源低效和无节制滥用现象的发生。

3 规划失控造成水资源配置混乱。地表水与地下水、主水与客水、生产用水与生态需水很难实行统一规划，统一调配.也就很难实现水资源的优化配置和科学管理。以水资源、生态环境及其承载能力为约束条件的水资源综合规划.很难对其他行业发展规划形成制约。

（二）流域管理体制不顺，科学管理，合理调配水资源难以实施

1 流域管理与区域管理事权划分不明，水资源行政管理权分割。權利又相对独立，因而各自为政，流域管理举步维艰。

2 流域管理机构职能不健全，权利结构不合理，管理难以取得实效。在长期存在的强势区域管理体制下，新成立的流域管理机构.在遇到地方利益、局部利益与整体利益有冲突时。水资源统一管理调度指令的执行得不到保证，统一管理也就成了一纸空谈。

3 有法不依、执法不严的问题比较突出。由于管理体制不顺，不执行水调指令，抢占、挤占生态水，难以依法进行处罚。在流域内部同一区域还存在不同隶属关系、自成体系的两套水资源管理体制，存在着各自为政、分割管理的问题。

二、建立新体制、机制的设想

（一）区域管理必须服从流域管理要建立和完善以流域管理和区域管理相结合的管理体制.合理解决经济发展与生态环境保护之间、源流与干流之间的用水矛盾。必须深化水资源管理体制改革，建立起流域管理与行政区域管理相结合、区域管理服从流域管理的管理体制，以保障流域水资源、生态环境、经济社会的协调可持续发展。建议：1. 将源流流域管理机构与灌区管理机构分置，整合兼并现有源流管理机构，源流流域管理机构划归塔管局直接管理2. 源流流域管理机构负责权限内的灌区灌溉管理，并接受河流域管理局的业务指导，不再对源流水资源及河流上的提引水工程实行直接管理。

（二）水资源管理必须实行水务一体化源流各级水行政主管部门要在当地政府的大力支持和帮助下.成立水事务管理局，对当地的水行政事务实行一体化管理。水务一体化管理，是实现水资源优化管理和可持续利用的前提，为水资源的合理开发、高效利用和有效保护提供了体制保证。水务管理部门作为政府水行政工作的职能部门，要突破部门利益的束缚，从政府的角度而不是部门的角度实现对区域内一切水事行为的集中统一管理。水务管理部门要实行政企分开、政事分开，不直接进行水的经营和水企业的管理，而是通过政策法规的制定对水企业进行监督管理。

（三）变革体制、机制，全面推行水权管理，主要是日益增长的用水需求和水资源紧缺的矛盾，是生态用水大量被强行挤占和经济社会用水日益膨胀的矛盾，是节水力度不足和水资源浪费严重的矛盾。水权管理单位节约的水有序进入水权交易市场，有偿转让给其他的用水户，从中获得利益。只有这样才能有效地刺激各级水权管理单位主动地采取节水措施，实现行政手段难以达到的节水目的。河流域目前实施的用水限额，其实就是建立水权管理机制的第一个步骤，也就是初始水权的分配。第二步应该通过不断进步的用水定额指标体系的建立和推广应用，强制提高各级水权管理单位的水权意识和水资源的利用效率。第三步是在节水目标实现后，相应的减少引水总量。实施总量控制、限额用水的全流域水量统一调度管理方案，直至实现初始水权的目标管理。这是一个十分复杂的系统工程，只有不断加大河流域综合治理的力度，提高各级水权管理单位的水权意识，加大源流节水力度，增加干流来水量，才能实现初始水权的目标管理。

三、体制机制的保障措施

要建立新的运行管理体制和机制.必须要有一系列保障措施才能实现。一是要有一定的政策法规作保障。只有把政府对水资源的统一管理、用水户的民主协商和水的商品属性以及水市场的有效调节等水事活动更为合理有序地运作起来，结合不同区域、不同情况，充分运用政策法规等手段作保障，因地制宜地变革体制、机制，开展水管理，才能实现水资源的优化配置，明晰水权归属，建立符合流域实际情况，归属清晰、权责明确、管理有效、保护严格、运行顺畅的水资源管理新体系。二是通过必要的行政手段确定初始水权。按照我国现行的管理体制，必要的水权行政管理方法是确定初始水权，提高用水效率，确保水资源可持续有效利用的重要保证。同时.对现行的不合理水权分属行政管理体系、机制和观念，必须进行必要的改革和创新.逐步建立科学、合理、有效、可持续发展的现代

水资源管理新体制。三是完善工程配套措施，保证水资源管理系统良好运行。四是水的商品价值的真正体现和水资源稀缺性观念的建立.是全社会珍惜水、节约水、保护水资源的经济保障。五是水资源的科学规划、合理分配、有效利用是水利管理事业可持续发展的基本保障。六是积极推进节水型社会建设。建立起自律式发展的节水模式。要调整经济和产业结构，建立与流域水资源承载能力相适应的经济结构体系；要建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系；要开展用水制度改革，建立与水权指标控制相适应的水资源管理体系。在建设节水型社会的过程中.充分发挥用水户的节水积极性。七是建立以流域水资源统一调度管理系统为骨架的流域信息化平台。通过建立流域水资源统一调度管理系统，结合科技创新，带动全流域水资源管理信息化建设，不断提高流域水资源统一管理信息化水平。八是各级政府要出台水土资源开发利用相

应的政策法规性文件，并采取有效措施，注重查处在水土开发项目上的腐败案件，加大打击力度，彻底扼制非法引水和违法开荒行为。