基于创新驱动的我国城镇化发展策略研究

李卫东 高婉

摘 要：在陈述我国城镇化发展现状及问题的基础上，分析实现城镇化的途径，说明由要素驱动向创新驱动的必要性，并从文化创新、制度创新和产业结构创新三个方面探讨我国城镇化发展策略。

关键词：创新驱动；城镇化；发展策略；改革

中图分类号：F291.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0001-02

一、我国城镇化的发展现状及问题

城镇化指农村人口不断转化为城镇人口，第二、三产业在城镇聚集，城镇数量和规模随之增加的过程。城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，城镇化发展水平取决于经济发展水平。自1978年实行改革开放以来，我国对城镇化的重视程度不断提高，对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整。因此，城镇化进程有所加快，每年平均提升1.02%，城市综合实力不断增强。小城镇建设稳步推进，城镇空间结构不断优化，已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系。2011年城镇化率达到51.27%，首次超过50%，达到世界城镇化水平；2015年底，城镇化进一步推进，城镇人口占全社会人口比重为56.1%，达到中等收入国家水平。

随着城镇化进程的推进，很多现实的问题和挑战不断凸显出来，具体有以下五个方面。第一，在推进城镇化的过程中，城市供地和用地有基本的制度保障，但是否能够继续有效地保护农业用地是一项严重的挑战。第二，随着城镇化率提高，城乡户籍以及福利制度是未来发展城镇化的阻碍。第三，城镇化是农民变市民的过程，而这个过程需要庞大的公共投入和个人投入，这对于地方政府而言是个巨大的挑战。第四，城镇化的核心是要给城市居民工作的机会，而城市就业机会是由城市产业提供的，所以城市产业不足也会抑制城镇化发展。第五，很多农村居民受传统思想的影响，不愿放弃宅基地，更不愿改变生活方式，这对于城镇化推进也是个挑战。

在过去30多年的城镇化进程中，我国城镇化的快速发展采取廉价“土地红利”和廉价“人口红利”要素驱动发展模式。然而，过度依赖“土地红利”不仅容易导致城镇化质量有待提高、城市资源配置效率低下，而且会对城镇化过程中的居民生活和城镇化可持续发展等多方面产生负面影响；过度依赖廉价劳动力所带来的“人口红利”也由于人口结构的变化不具有可持续性。因此，城镇化必须从“要素驱动”向“创新驱动”转变，依靠创新驱动发展，实现城镇化发展从重视数量增长到重视质量提高的转变。我国政府也相应地制定并出台了一系列规划纲要来指导城镇化发展，如2012年中共“十八大”报告中提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。具体而言，城镇化的“创新驱动”需要以文化创新为前提、制度创新为保障、产业结构创新为手段，实现城镇化、工业化、信息化、农业现代化的深度融合和同步发展。

基于创新驱动的城镇化发展策略包括文化创新、制度创新、产业结构创新三方面。文化创新就是推行城镇化发展从以往的有规模、无质量、简单粗放型转向集约型，向城乡居民宣传、贯彻城镇化发展的创新理念，使其能够主动积极地配合城镇化发展。制度创新指对财政税收制度、土地制度和人口流动制度的改革，以制度为保障。一方面，保证城乡居民的合法权益，使其享有均等的社会福利；另一方面，也缓解了政府的财政压力。产业结构创新是对现有产业结构的优化调整，推进产业结构从低端向中高端的转移，这有助于提升城镇化的质量。

（一）文化创新

文化创新的核心是理念创新，这是实施创新驱动的城镇化策略的前提和基础。在推进城镇化过程中必须符合可持续发展的要求，坚持“以人为本”的理念，探索一条集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

首先，新型城镇化的最大特点是强调人的城镇化。在城镇化过程中，应该坚持“以人为本”的理念，不仅使得农村居民能够顺利转移到城镇，还要保证农村居民在城镇可以享受同以往的城镇居民均等的社会福利和公共服务。

其次，城镇化的发展应该把各种社会要素以集约的方式加以利用，以规模经济的方式取得资源要素给人类带来的最大福利，是一种提高资源利用效率的发展方式。

再次，倡导将城镇化过程中可能对资源和环境造成负面影响的污染集中起来，进行有效地处理，而且提倡城乡居民更多地使用人力资本而不是自然资源谋取福利。这种依靠人类智慧的“最后资源”使用，是人类不断追求生活质量条件下实现可持续发展的希望所在。

最后，在城镇化发展过程中，关注有城镇化引起的问题，诸如人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等，尽可能减少“城市病”现象。

（二）制度创新

制度创新是城镇化过程中实施创新驱动策略的有力保障，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用。制度创新包括三个方面，即财政税收制度创新、土地制度创新、人口流动制度创新。

1.财政税收制度创新

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为推进新一轮城镇化，必须建立新型财政制度，同时发挥中央和地方两个积极性。一方面，中央政府通过完善一般性的财政转移支付增长机制，将部分事权支出责任委托给地方承担，从而来调节地方的财政缺口；另一方面，深化税收改革制度，完善地方税体系，中央政府通过进一步的财政分权，如允许地方政府发行地方公债来帮助城市政府解决公共投资不足的问题。

2.土地制度创新

中国当前实行土地公有制制度，因此在推进城镇化过程中也产生了中国特色的土地问题，如农村宅基地的合理利用问题、全国农业用地的有效保护问题等。为了解决这一系列特色鲜明的土地问题，必须对土地制度进行改革创新。第一，应该坚持农村土地公有制而非私有化，并且依法赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转、继承等权利，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易的规范运行。第二，应该允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，减少公益性用地划拨，改革完善农村宅基地制度，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。第三，应该鼓励农民将承包地向农业企业、农业合作社或者种植大户流转，促使土地集中，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化。

3.人口流动制度创新

城镇化的过程是农村人口向城镇人口转移的过程，但城镇化并不该只停留在农业人口市民化阶段，还要保证转移的农村居民在城镇能够享受同等的社会福利和公共服务，因此，人口流动制度也应该有所创新。

首先，实行城市户籍和城市居住证共存的制度，这相比于市场自发调节人口流动具有更好的现实作用。针对中小城镇而言，解除居民落户限制；对于如北京、上海、广州、深圳等大城市而言，则应该合理确定落户条件，为满足条件者办理户籍，不满足者办理城市居住证，严格控制城市人口规模。

其次，建立民生服务一卡通制度，即为所有居民办理民生卡。该卡融就业、社保、租房、教育、计生等多种服务于一体，实现所有居民的社会经济福利均等化。例如，把进城落户的农民同样纳入城镇住房和社会保障体系，在农村和城镇参加的养老保险和医疗保险享有同等待遇。

（三）产业结构创新

在我国城镇化进程中，以城镇化为核心，用城镇化带动产业化，城镇化的发展为产业化服务，产业化支撑城镇化发展。一方面，通过产业结构优化实现传统工业向现代产业如高端制造业的转换、技术含量低向高新技术产业转换，构建现代服务业为主导、先进制造业为核心、现代农业为基础的产业结构，提高社会生产力，使得我国的经济增长由数量转向质量。另一方面，还应该重视产业与城镇的有机融合，加快发展战略性新兴产业和现代服务业，大力发展循环经济，以工业园区、现代服务业集聚区等产业园区为载体，引导产业集群集聚发展，带动人口集中，提升城镇化发展的集约化水平。此外，还应该充分发挥城乡之间的比较优势，促进各级城乡间形成合理的产业分工，如大城市以科技、人才、知识、信息等为依托大力发展现代产业，提高城镇化的智能化和信息化，中小城市以发展传统工业为主，小城镇以及农村以现代农业为主，推进城镇化格局不断完善。

总之，城镇化对于我国经济社会发展具有不可替代的促进作用，应大力实施基于创新驱动的城镇化发展策略，即以文化创新为前提，制度创新为保障，产业结构创新为手段，全面推进我国城镇化快速、健康的发展。

参考文献：

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