永定镇土地流转现状问题及其对策探讨

文开福 李云双

摘 要 在分析永定镇发展芒果产业种植的土地流转现状和存在问题的基础上，提出了切合实际而行之有效的发展对策。

关键词 土地流转；芒果种植；永定镇

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.32.042

1 永定镇土地流转发展现状

永定镇是永仁县的中心城镇，辖区有3个社区、9个村委会、94个村民小组。永定镇大规模的土地流转种植晚熟芒果开始于2012年，前后共计土地流转面积1 221.3 hm2，涉及2个行政村云龙村委会，5个村民小组，农户300户。其中，云龙村委会2012年麦拉务小组流转土地140 hm2，其中耕地126.7 hm2、荒山13.3 hm2；2015年，三家村小組土地流转134.7 hm2，其中耕地130.8 hm2、荒山3.9 hm2；2016年，土地流转946.7 hm2，其中小布租组253.3 hm2（耕地213.3 hm2，荒山40 hm2）；云龙小组493.3 hm2，其中耕地413.3 hm2、荒山80 hm2。麦拉村委会的毕节小组200 hm2。

2 制约永定镇土地流转的主要问题

农村土地流转是为解决“三农”问题而提出一种农村土地种植的新方式，也是为实现农业现代化应运而生种植方式，解决了农村资本不够满足生产发展发展的现状、机械化耕作难、没有规模化经营形成不了产业、没有品牌形成不了市场竞争等一系列的问题。土地流转对于永定镇也是新鲜事物，在促进土地适度规模经营的同时大力促进地方农业发展和农民增收，为此永定镇大胆尝试并得到县委政府支持，成功引进海南客商成立云南哲林芒果公司开展高原特色的晚熟芒果种植，土地流转周期35年。随着企业的入驻，土地流转的推进也就开始了，但在土地流转过程也暴露出一些阻碍土地流转问题而得不到及时有效的化解，主要问题表现在以下几个方面。

2.1 土地流转推进难

一是2002年农村税费改革后，中央出台很多强农惠农的政策特别是农民种粮有综合直补、良种补贴的落实到位，农民种地的积极性有所提高，感受到种地还是有点收入，土地流转出去感到可惜。二是当地党委政府参与土地流转为农民谋福利。为实现自己占有土地利益的最大化，部分开挖大户鼓动辨别不足的农民，声称当地党委政府参与土地流转是对承包土地的重新调整或收走农民的土地等来误导农民，使得农民参加土地流转不积极。三是农民生存技能不够，怕失去赖以生存的土地无法养活家人，满足于多年形成只有种地才能养活家人、才能实现富足的生活，长期形成自产自销的种植模式严重阻碍土地流转的推进。四是靠地方党委政府力量难以解决多年累积的问题。土地政策作为稳定发展农村的政策一直都得到党中央高度重视，实行家庭联产承包责任制后，促进农村经济的繁荣发展，随着时间的推移和招商引资高位推进，土地流转促进土地集中再次突显农民、土地客商的矛盾，为实現农民既有地种又把过多土地流转出去增加收入，当地党委政府应参入其中，寻找平衡点。农民也想做成土地流转但是最怕利益受损，政府夹在中间以农民利益为出发点，但得不到农户理解支持也就出现各级干部不出力的现象，表现为少数基层干部有“两怕”：一怕对业主实力的考察论证不充分，产业选择不准，造成损失；二怕个别业主动机不纯，套取国家项目，一旦项目或者资金出现问题企业跑路给政府、农民造成损失，挨骂名。此外，地方县委、政府缺乏对土地流转的领导，大规模的土地流转过程中，政府出现属地管理原则，领导担当力度不够，县推镇、镇推村、村推小组。土地流转中缺乏纲领性文件缺失，灵活性不足。

2.2 农民对农村土地认识的误解阻碍土地流转

根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有，依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。但多年来，部分农民未经过公开招标、拍卖和公开协商，未取得县级人民政府的认可就私开乱挖，且私开乱挖突出，冒着被处罚的风险开挖耕地或已被处罚，并以处罚为依据长期占有大量耕地，在土地流转过程中，为将土地流转资金占为己有，无视相关法律法规的行为阻碍土地流转。

2.3 林地纠纷突出

过去是天然防护林，不产生经济效益，土地流转后可为村集体或个人带来部分经济收入，因此出现县与县、村与村、小组与林场、小组与小组的林地纠纷，户与户的土地纠纷问题尤为突出，这几种问题得不到及时解决阻碍了土地流转。

2.4 流转资金难以分配

土地资源占有的不均衡导致资金收入的不均衡，过去占用集体土地开荒种地农户是谁开荒、谁投入、谁收益，所有农户都不眼红。而当前是不投入每年都有固定的流转资金收入时，所有农户都要利益均沾，提出部分农户开挖了大面积集体土地的行为是开挖者侵占集体土地。在流转过程中为利益出现相互上访、互告状而得不到实质性的解决，导致土地流转不能及时兑现给农户，从而阻碍了土地流转。

2.5 土地流转职能职权和主体不明确

随着村民委员会体制化建设的深入，村民小组的重大建设由村民小组成员采用一事一议来决定，使政府参与只能起到配合作用，也就是说村民小组的土地流转由村民小组召开户长会通过就有权利进行土地流转。原则上村民的土地除承包土地外还有根据相关政策和相关手续取得使用权的土地视为村民经营的合法土地，其他土地为村民小组集体所有，集体土地所产生的收益归村民小组所有，本组村民共同享有。可事实上，小组无法行使权力来保证小组集体利益，也就是说部分小组出现无力维护村民小组集体的利益，使小组出现空壳，村民把主持公平的希望寄托于当地党委政府，使流转主体和维权主体的作用尤为重要。

2.6 土地流转管理机构不完善

针对永定镇大面积的土地流转，县委政府也成立了相应工作机构，只是职能职责发挥不足，出现部分客商跳过当地党委政府直接与村民小组或村民租赁或流转土地搞开发种植。客商赚钱、农民出让土地租金有保障，但农业开发投资大、见效时间长等特点决定了农民土地流转风险比较大，稍有不慎村民的利益受损严重，出现的烂摊子全部赖党委政府不作为。

3 对策

3.1 制定指导性的实施办法引领土地流转

一是要成立专门的农村土地承包管理和农村土地流转工作领导机构，依据法律建立土地流转实施办法，制定相应土地流转根据面积登记备案制度，根据备案启动相应的工作流程和方法。同时依法依规将农村土地承包经营和流转管理纠纷调解仲裁的工作经费列入同級政府财政预算，为履行职能职责做好保障，为进一步规范监管服务农村承包土地及流转土地创造宽松环境。

3.2 提高农民法律意识促进土地流转

一是采取各种有效措施，加强对《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地经营权流转管理办法》《物权法》《合同法》等法律法规的宣传。二是把党中央对农村土地资源整合的各项经济政策宣传作为有力抓手。三是提高乡、村两级干部对开展土地流转重要意义的认识，进一步提高认识土地流转的重要性和必要性，让广大农民群众明白土地流转不会把自己所承包的土地白白让给承包方，开展土地流转工作是从粗放型经营向集约型经营方式的转变，是大力发展现代农业的现实需求，是促进农村经济增长、农民增收的最根本出路。四是组织开展部分群众代表到成功经验地区的参观学习，树立典型，实施利益带动，增加群众对土地流转工作的信任，消除后顾之忧，激发群众积极主动参与土地流转。

3.3 多级协调联动，努力化解流转土地纠纷

土地問题历来都是很敏感的话题，特别是在经济利益的推动下更是寸土必争，为此县乡级是要多方汇报，争取上级支持并托国土、民政、林业、农业和水利等部门，认真认定有县与县纠纷的边界和化解村组边界的纠纷。由公安、司法部门对违法侵占集体土地的违法人员进行教育，必要时采取有针对性惩戒措施推进土地流转，促进依法治国的全面实施。

3.4 培育芒果产业，拉动用工需求，促进农民增收

永仁县农业发展的思路是“两棵树，一只羊”，哲林芒果公司既是一家资金实力雄厚的公司也是符合永仁县发展思路。根据公司规划，把永仁县哲林芒果公司发展定位为三产融合的示范园区。一旦成为永定镇的农业支柱产业，实现土地规模化经营和农业产业化发展战略，将可以有增加本地农民就近就业的打工经济的同时带动农户种植芒果，实现公司出技术、管销售，农民种植芒果有销路的双赢局面。

（责任编辑：赵中正）