财政转移支付相关问题的思考

王亚菲

摘 要：财政转移支付制度作为分税制改革配套措施建立以来，虽不断改良，但至今未臻完善。政府间财权事权难以匹配的现状没有得到改善，国家财政如鲠在喉。十八届三中召开以来，新一轮财政体制改革被重新提上日程，财政转移支付相关规范性法律文件相继出台。基于此，对财政转移支付制度提出相关思考，以期促进分税制改革的顺利进行。

关键词：财政转移支付；法律文件；相关思考

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）15-0073-02

2013年11月9日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在《决定》中深化财税体制改革部分，提出完善财政转移支付制度，建立财权与事权相匹配的财权事权分配格局；2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法 〉的决定》，对原《预算法》进行修改，新增之第16条对转移支付制度做了较为明确、细致的列入，而不再像以前只是对转移支付和预算的关系、转移支付的监督问题进行简单的规定；2014年10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，进一步提出优化转移支付结构，并明确了具体应着力的方面；2015年2月2日，国务院发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和重要措施，转移支付制度改革可谓“蓝图”已就；2015年4月间，甘肃、江苏、广东等省又陆续发文提出改革和完善省对市县转移支付制度的意见。十八届三中全会以后尤其是2014年下半年以来，从中央到地方都相继出台规范性文件，将财政转移支付制度的改革完善重新提上日程。

一、财政转移付制度立法检讨

从直观上看，此次财政转移支付制度改革肇始于十八届三中全会中关于深化财税体制改革的决定，继之而起的是《预算法》的修改，新增一条关于转移支付的专门规定，然后是国务院相继的两个规范性文件，之后是几省关于省以下转移支付改革的实施意见。综观一系列文件的出台和法律的修改，这些举措由党而国，由中央而地方，由抽象而具体，层层推进，环环紧扣，使转移支付制度有了进一步的发展。然而，财政转移支付制度远未健全。仅从这些文件中直观地分析，可以看出我国的转移支付制度无高位阶的统一立法。现存制度中，关于转移支付制度的立法最高存在于《预算法》中，即该法第16条。该法条虽然较之于之前旧《预算法》有了相对具体的专门规定，然而仅此一条恐怕仍旧会沦于空泛。转移支付涉及大部分财政支出的份额，整个转移支付制度的构建，需要一部专门立法作为整个制度大厦的根基，而这一重任远非新《预算法》的一个条文就可以承担。而《预算法》之下，国务院的两个文件虽然具体却位阶不够，难以统摄转移支付全局，并且在转移支付只有《预算法》16条规制的情况下，恰恰是国务院，尤其是财政部在行使转移支付立法之权，左右着许多转移支付措施的具体执行。这就会导致两方面后果：一是转移支付制度至今仅停留于原则目标层面，《预算法》的规定失之笼统，国务院两个文件的规定虽然具体却只涉及了制度改革的目标及具体应着手的方面，却使权力主体，职责权限，责任承担等内容缺位，以致转移支付缺乏可操作性；二是使转移支付制度停留于政策层面，国务院始终是转移支付的立法者和执行者，转移支付始终“政出于国务院”，政策性太强，而不能稳定为固定的法律制度，政策的易变性、非法治性在转移支付领域表现得淋漓尽致，以致这一涉及国家财政支出的重要事项处于无法的境地而不可持续。故，我国实有必要制定一部专门的转移支付法律，以避免转移支付制度缺乏权威、稳定性差、立法的科学性难以保证的问题，也可使制度的运行更加具有操作性，权力主体、职责权限、责任承担等内容一旦确定，转移支付制度就具有了“主体—权力—责任”的法律规范结构和“假定—处理—制裁”的法律规则模式，这样就可以保证转移支付制度在实践中的有效运行。

二、关于省以下转移支付方面的思考

国务院发布转移支付两文后，几省相继发文完善改革省以下财政转移支付。在这里的担忧是，各省级政府制定的完善转移支付办法亦是根据国务院两份文件制定，前者已经失之笼统、易变、非法治性和可操作性，后者势必步其后尘，出现同样的问题：缺乏对相关主体权义职责的界定，缺乏一套明确的资金申请、使用、监督、问责程序。

三、财政转移支付改革完善中借鉴国外经验应注意的问题

在深化改革进程中，各方面改革都难免要借鉴国外经验，但是不存在“放之四海皆准”的模式、铁律，否则，我们的改革无须谨小慎微地摸着石头过河了。所以，借鉴国外经验一定要注意引入模式的中国化，“中国特色”并不只是一个政治口号，而是需要付诸实践的施政理念。在转移支付制度改革中，这一方面的问题也应该注意。所以，转移支付制度改革完善过程中，我们广袤的国土、多元的民族构成、不均衡的地区发展水平、我国经济的整体发展水平、复杂的政府层级制及单一制中央集权的国家结构等方面的问题就不能不考虑。所以，在借鉴国外经验时，我们不可能借鉴没有财政层级划分的城市国家，也无法向面积较小的其他国家学习，可学者仅余美国、加拿大，但它们又都是联邦制国家，借鉴的时候显然不能照搬。另外，日本面积虽小，但层级复杂，也是中央集权国家，我国借鉴国外经验时，日本也是不能忽视的国家。

四、关于现行财政管理体制的思考

1994年，中国实行“分税制”后，实际上是在财权上实行了“联邦制”。而我国政治体制却是中央集权的单一制。财政上的分权与政治上的集权是否冲突？集权的政治体制下，中央总是谋求对地方的绝对控制，如此政治体制下要求一个配套的统一的财税体制，这样才能使中央统一操盘，钱随事走，能维持地方政府日常工作，又能时刻控制地方。而真正的分税制要求有分权的政治体制，因为政治体制的分权就代表着中地之间事权的明确切割，互不干涉。这样才能在明确的事权分割下，确定各自的财权；在合理的税收体制下，各自拥有独立的税收立法权，以确保各自的财政支出，故而，财政分权的前提是政治权力的分立。由此可知，集权的政治体制与分权的财政体制是不能配合运行的。

而我国何以就能在集权的政治体制下实行了分税制？前述可知，分税制下财权以事权为基础，而事权的划分须以分权的政治体制为前提。所以，集权政治体制下，地方的政治权力永远受控于中央，中央与地方事权也就不可能明确分割，中央也不允许地方拥有独立的税收立法权，而中国的情况正是如此，虽然貌似已经实行“分税制”，然而，地方只是拥有对既定税种的“收税权”及中地共享税的“分享权”，而无法增立新税，并且，中央对中地共享税的分成比例可以由中央随意变更，地方无税收立法权。故，中国的“分税制”名为“分税”，实为“授权”，并且被授权人无权参与决定授权的内容，授权人可以随意变更授权内容。综上，中国现行财政管理体制并不会与集权式的政治体制相冲突，因为中国的“分税制”并非真正的分税制，而是类似分税制的“税收授权制”。但是，不产生冲突并不代表就是有益的，我们一直在倡导建立完善的分税制，却不知此分税非彼分税，这一根本性错误将导致我们的中央与地方之间事权难以绝对厘定（中央一直管着地方，掣地方之肘，而不能明确分割事权），我们的“分税制”即使“完善”，也是“税收授权制”的完善，并且只能以大量转移支付无效率的资金对向流动来消化财权上移、事权下压带来的弊端。

五、财政转移支付改革背后的危机

我国自古是集权制国家，中央与地方的关系从来未达到一种所谓的“和谐”，向来一统就死，一放就乱，地方对中央总是存在着一种“离心”的倾向，而不能如西方国家，即使是给予地方充分的自由，地方也不会擅自独立割据。我国的状况总是要么中央集权，一统万方，万马齐喑；要么是诸侯混战，分封割据，从来没能在自由与稳定之间找到一个平衡点。中央与地方之间，彼此总处于攻防的博弈之中，而没有充分的信任。基于这种不信任，我们可以充分预料到财政转移支付完善背后的危机：财政转移支付目的在于实现中央与地方之间各自财权与事权的匹配，实现地方财力的自给自足，假如，在事权相对明确了之后，以转移支付满足地方的财力需求，实现各级各地区政府完全的自给自足，这貌似理想，其实背后隐藏着巨大的政治危机，即地方割据。若单纯地考虑财政平衡，可以划分事权，转移支付以配财权，使各方皆大欢喜。然而，现实容不得片面，国家治理更需综合考虑多方因素。

在单一制国家，财政是中央维系权威的重要途径，假如通过转移支付使地方实现了财力的自给自足，不需要中央支援，这就会导致中央权威崩塌，这与直接划给地方充足的财权是一样的效果，中央以转移支付实现对地方牵制的目的将成徒劳，将会产生政令难行，慑乱无威的风险，国家有随时分裂的危机。贫穷是最大的不正义，而动乱则是更大的不正义。所以，在设计财政转移支付制度时，即使事权已经相对明确，也不应给地方完全充足的财权，而应将地方所需之部分财权由中央掌握，使地方有所匮乏。综上，所谓地方财权与事权的匹配应该是相对的匹配，而不是绝对的自给自足，地方财权配置自始不能充分，务使其财权相对于事权有所匮乏。

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[责任编辑 陈丹丹]