转型期的法治政府：角色及其塑造

彭金冶

摘 要：近年来，我国的法治政府建设已经取得一定成就，但伴随着经济的转轨，以及社会的转型，必将产生新情况，面临新问题，这就需要我们结合当前中国的国情，对法治政府的角色进行塑造，针对法治政府构建过程中所面临的问题，找出应对之策，以便完成党的十八大提出的2020年基本建成法治政府的宏伟目标。

关键词：法治政府;角色;角色塑造

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0113-02

我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定我国的法治政府建设必将是一个曲折而漫长的过程，尤其是在社会转型的关键时期，面对复杂多变的国内外形势，必须首先对法治政府的角色进行深入分析，然后给法治政府明确的角色定位，最终才能探寻出具有中国特色、切合中国国情的法治政府建设的有效途径，实现建成法治政府的宏伟目标。

一、法治政府的角色分析

要塑造法治政府，必须要对法治政府的角色进行深入的分析，即明确法治政府的内涵。

首先，法治政府是服务型政府。法治政府应该是以社会、公民为本位的政府管理模式，社会、公民的利益、意志等应该成为法治政府建设首要的目标、任务和追求。为社会、公民提供环境优越、品质高效和方便快捷的法律体系及服务是法治政府的重要职责之一[1]。法治政府的宗旨就是要以人为本，从根本上转变政府角色，真正做到服务群众，以维护人民的根本利益为一切活动的出发点。法治政府不仅要依法而治，更要依善法而治，也就是说我们政府在执法过程中所遵循的法律必须是良法，是保障公民权益的坚实后盾。实现社会及公民利益的最大化，最大限度地满足和实现其根本利益及现实需要，是法治政府的职责所在。

其次，法治政府是责任政府。政府只有真正地履行其职责以后，才可以称得上是合格的政府，才是法治政府。政府必须要承担起相应的社会责任，尤其是关系到国计民生的。例如，在发生重大的自然灾害时，政府必须及时采取救援和重建措施，要针对本地区的自然、经济、人文环境编写应急预案，以便在灾难发生时可以从容应对，尽量减少人民的生命以及财产的损失。

最后，法治政府是有限政府。权力如不加以限制，必将会不断扩张，进而导致权力的滥用，滋生腐败。所以，有限政府的一个表现就是权力有限，而另一表现就是政府的职责同样有限，政府也不是万能的，政府的能力也是有限的，我们不能期望政府可以解决一切问题，这对政府也是不公平的。对于适宜市场、社会组织或者公民个人可以解决的事项，政府就要适时放权、让位。

在明确了法治政府承担角色以后，我们如何评价一个政府是否是法治政府，即制定怎样的指标体系来考核某一政府，是否已经符合法治政府的标准，这是塑造法治政府的核心要求，也是难点所在。

二、法治政府的角色定位

目前国家尚未出台法治政府的指标体系，一些地方政府虽然已经制定了法治政府的指标体系，但一般都认为这只是符合制定指标的地方政府的情况，并不适宜在全国范围内推广。对法治政府的指标体系，有很多法学专家仍然存在迷惑，地方政府的领导更是无所适从，所以，法治政府的角色定位，必将需要国家层面的顶层设计，需要中央政府的指导和推进，各个地方政府才能找到努力的方向。

国家需要对各个地方政府在法治政府塑造过程中，积累经验以及教训，进行整合，抽象出普遍存在的问题，提醒各地方政府注意，不要犯同样的错误;对于值得借鉴的经验要推广，以便各地方政府在塑造法治政府过程中，可以达到事半功倍的效果。制定塑造法治政府的可操作性的实施方案，以及完成各个指标的时间表。法治政府建设不可能是一蹴而就的，它是一个艰难而永恒的过程[2]，特别是对于我国这样有着几千年封建传统的国家。

法治政府的指标设定必须要有引导、评价以及预测的功能[3]。给予法治政府角色越精准的定位，地方政府在开展工作中越有明确的努力方向，能够起到积极的引导作用;各个地方政府的指标完成情况，也是评价其法治政府建设状况的重要依据;通过指标体系的测量，可以及时发现问题，并预测未来的事态走向，找到解决问题的最佳途径。

法治政府建设不仅要有科学的客观指标，还不能缺失主观指标。法治政府是否實现，最终还要得到人民群众的认可和承认。因此，社会公众对法治政府的评价，是法治政府建设指标体系中必不可少的重要组成部分[4]。

三、法治政府的角色塑造

党的十八大报告中要求在2020年初步建成法治政府，在如此短暂的时间内完成这项艰巨的任务，只有全社会共同努力才能达成。这需要立法机关要科学立法，执法机关要严格执法、带头守法，行政机关要加强内部监督，人民群众和新闻媒体要对政府机关进行有效的外部监督。具体表现为以下几个方面。

（一）科学立法是塑造法治政府角色的前提

一方面，建设法治政府需要发挥立法的先行作用[5]，通过建立完善的法律制度，把政府角色转变纳入法治化框架之中，使政府的法治化建设有序进行;另一方面，科学立法有助于完善社会主义法律体系，让法治政府建设成果受到法律的保障。科学立法要坚持以人为本立法宗旨，法治政府建设归根究底是更好地为人民群众服务，保证发展成果由人民共享;科学立法的程序要公开透明，还要举行听证会，广泛征求人民群众意见和建议，尤其是关系到人民切身利益的领域;科学立法要有一定的灵活性，要结合当地具体的经济、社会、文化、风俗、习惯等，因地制宜弹性立法。

“立法只有体现民情和顺应民意才具有合法性基础和正当性前提，人民是立法政治意义上的原动力，一切立法权属于人民而且源自人民。”即使在间接民主下，人民也从没有也不可能放弃自己的公民权利，人民有权选举代表表达自己的意愿与诉求，也保留自己直接参与管理国家、社会事务的权利。因此，在法治政府的塑造过程中，必须要广泛听取民意，保证人民表达意愿的渠道畅通，这样既有利于人民对法治政府建设进程的了解，进而减少法律、法规实施过程中的阻力;也有利于推进民主政治建设的进程，让人民真正意识到自己作为国家主人的责任与使命。

（二）严格执法是塑造法治政府角色的基础

虽然我国的行政执法已经日趋科学合理，但在具体的执法过程中，仍然存在暴力执法、乱收费、乱摊派、“钓鱼执法”等行政违法行为，需要我们在法治政府建设过程中，进一步解决好这些问题，尽量杜绝此类有损政府形象、危害人民利益的事件的发生。

行政的自由裁量权是必要的，但必须要控制在一定范围内，决不能被滥用、乱用。因此，必须要提高行政机关工作人员的素质，既包括业务素质，也包括思想道德素质。行政机关及其工作人员，要切实转变观念，真正把人民的利益放在第一位，明确自己的权力是人民赋予的，如果自己不能合法、合理地行使此项权力，不仅会被取消行政执法的权力，如对国家以及人民的生命、财产安全造成损失，还要受到法律的制裁，情节严重的还要追求其刑事责任。所以，行政执法人员必须要慎用手中的权力，因其是一把双刃剑，如果使用不当，不仅会伤人，还会伤己。

（三）有效监督是塑造法治政府角色的保障

在任何情况下，不受监督的权力最易滋生腐败，所以塑造法治政府离不开有效的监督。这里的监督，既要有行政机关内部的监督，也要有外部监督，而且要做到两手都要抓，两手都要硬。必须要强化监督实效，确保政府权力在法治框架下运行[6]。

加强行政机关内部的监督，首先，行政复议作为内部监督的重要形式，必须要真正发挥其作用，对于符合相关法律规定的行政复议申请，必须要依法受理，不得以任何借口加以拒绝。加快《行政复议法》的修改进程，改革行政复议体制，健全行政复议案件的审理机制[7];其次，上级行政机关要把加强对下级行政机关的监督工作，纳入到日常工作的轨道之中，针对诸如拆迁、征地、审批、许可等易产生纠纷的行为，必须要重点关注与监督，及时发现问题，解决问题、避免不必要的损失;最后，充分发挥好政府内部专门监督机关的作用，审计、纪检、监察部门虽然作为政府内部的专门监督机关，但由于自身要受制于监督客体，并不能充分行使监督权，所以，必须要加强监督主体的独立性。

加强行政机关的外部监督，人大作为我们国家的权力机关，实行对政府的监督是最为根本的外部监督，各级政府必须要自觉接受人大的监督，充分尊重人大的权威;司法监督也是重要的外部监督形式，尤其是在法院审理行政诉讼案件中，必须要做到公开、公平、公正，切实保证行政相对人的合法权益;新闻媒体作为除立法、行政、司法以外的“第四种权力”，发挥着极其重要的监督作用，尤其是在网络技术日趋先进的今天，受到越来越多人的关注，引领着舆论的导向;人民群众作为最广泛的监督主体，更要充分行使自己的监督权，加强维权意识，针对政府的不法行为，必须要勇于利用法律的武器，来维护自身的合法权益。

（四）带头守法是塑造法治政府角色的关键

无论法律、法规制定得多么科学、完善，如果执法者在执法过程中不能严格遵守，依然不能达成法律制定的最初目的。可见，提高执法者的素质是关系到法治政府建设成效的关键。执法者本身必须要带头守法，这不仅可以给人民群众树立良好的榜样，也可以提升执法者的威信，加强人民对政府的信任，有助于树立政府的良好形象。

执法者在执法过程中必须要以法律为准绳，以事实为依据，切不可有任何随意性。保证执法的独立性，对于涉嫌利用非法手段，对正常执法活动进行干扰的行为必须要严肃处理，对于涉及自身利益的案件，要主动回避，确保执法的公正性。

严格按照《国家公务员法》对政府执法人员进行选拔与考核，强化公务人员的法律意识，加强对其执法能力的培训，对于存在行政违法的人员必须追究责任。完善公务人员的考核体系，把法治指标纳入到考核标准之中，对公务员在执法过程中贯彻落实法律的情况进行考核，让法治观念深入人心。

四、结语

經济基础决定上层建筑，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展不平衡，呈现出多层次性，城乡差异、区域差异明显，这要求我们在塑造法治政府的过程中要与当地的经济发展水平相适应，既不能好高骛远，也不能故步自封;既要强调效率，更要兼顾公平;既要提升经济效益，也要注重生态效益，偏废任何一方都是不可取的。

在塑造法治政府的过程中，我们必将会遇到许多前所未有的挑战，也不可避免地会犯错与受挫，但这不能阻止我们推进法治建设的步伐，我们既要有应对困难的心理准备，也要有克服困难的决心与能力，相信愈是曲折的道路，前途也将愈加光明，只要我们戒骄戒躁，齐心协力，在不远的将来一定会实现法治政府的宏伟目标。

参考文献：

[1]孙聚高.法治政府论[J].广东行政学院学报，2011（4）.

[2]杨小军，陈建科.完善法治政府指标体系研究[J].理论与改革，2013（6）.

[3]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想[J].国家行政学院学报，2006（4）.

[4]陈柳裕.法治政府建设指标体系“袁氏模式”：样态、异化及其反思[J].浙江社会科学，2013（12）.

[5]唐皇凤.中国法治政府建设的历程、困境与路径选择[J].中共福建省委党校学报，2015（2）.

[6]胡洪彬.法治政府建设：理论依据与实践出路[J].求索，2015（4）.

[7]江必新，郑礼华.全面深化改革与法治政府建设的完善[J].法学杂志，2014（1）.