论加强新形势下政法委员会工作的法理依据

许晓伟

〔摘 要〕 政法工作对于维护国家安全和社会稳定发挥了至关重要的作用，政法委员会是各级党委对政法工作实行领导的党内职能部门。然而，关于政法委员会的存废之争使得人们对其产生了片面的认识，不利于政法委员会开展工作，亟需对这种片面的观点予以纠正。加强新形势下政法委员会的工作有其必要性和正当性，不仅是建设平安中国，更是建设法治中国的必然要求。然而，我们也要直面政法委员会存在的问题，从法治原则的角度对其进行完善。

〔关键词〕 政法委员会；必要性；正当性；法治原则

〔中图分类号〕D926 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）02-0072-04

2016年1月22日，中央政法工作會议在京召开，习近平总书记指示，全国政法机关要增强忧患意识、责任意识，防控风险、服务发展，破解难题、补齐短板，提高维护国家安全和社会稳定的能力水平，履行好维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命。 [1]政法工作对于维护国家安全和社会稳定发挥了至关重要的作用，政法委员会作为各级党委对政法工作实行领导的党内职能部门，肩负着重要的使命。当前面临国际形势复杂多变、国内经济下行压力加大、各类风险隐患增多的严峻挑战，政法机关的任务会更加繁重，人民群众要求会更高，加强新形势下政法委员会工作非常必要。

一、问题及其意义

自成立之初，政法委员会就一直处在不断的发展和变化之中。半个多世纪以来，政法委员会逐渐从一个党内单纯的法律顾问机构发展成为各级党委领导政法工作的“实权”部门。由于政法委员会职能的不断扩张以及其与近些年来发生的一些冤假错案或多或少存在某些联系，所以关于政法委员会存与废的争论基本没有停止过。在这场关于政法委员会存与废的争论当中，主张废除的一方观点也各不相同。有的学者从司法职权配置的角度主张废除政法委员会的一些具体职能，如案件拍板权和协调权[2]。有的学者认为政法委员会体制是人治的体制，不仅不利于加强党的领导，而且与法治原则不符，主张将中央政法委员会改革为中央政法小组，同时撤销地方各级政法委员会。[3]还有的学者从加强司法权威的角度直接指出应该“废除政法委体制”。主张保留政法委员会者大多都直面其存在的问题，并且主张在坚持中改进政法委员会。有的学者认为政法委员会的功能在于实现党对政法工作的领导，具体工作方式可能存在问题，应该改进和完善其工作方式，而不是专断的要求废除政法委员会。[4]有学者认为政法委员会在实际运作中权力的大小受到多种因素的影响，而且目前并没有可以替代政法委员会的制度，所以目前应该对其进行改革而不是废除。[5]关于政法委员会存废的争议，一方面使得政法委员会存在的问题得到深刻的讨论，对于政法委员会今后的改进和发展具有重要的意义。另一方面，也使人们对于政法委员会的工作甚至其存在的必要性和正当性产生质疑，给其开展工作带来不利影响。因此，我们亟需在理论上对关于政法委员会的片面认识予以纠正。

政法工作对于为经济发展创造良好社会环境，维护国家安全和社会稳定发挥了关键的作用，政法工作的全面开展需要政法委员会的领导。首先，政法委员会作为各级党委对政法工作实行领导的党内职能部门，对于把好政治方向，提升政法队伍的思想政治素质和履职能力，“确保刀把子牢牢掌握在党和人民手中”，为经济社会发展创造安全稳定的社会环境发挥重要作用。其次，政法委员会带头依法办事，支持政法机关依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作，为政法机关依法履行职责，贯彻全心全意为人民服务的宗旨创造优质高效的服务环境。再次，政法委员会领导政法机关继续深化司法体制改革，严格执法，公正司法，为全面推进依法治国建设创造公平正义的法治环境。

二、加强新形势下政法委员会工作的必要性和正当性

（一）加强新形势下政法委员会工作的必要性

政法委员会有其存在的必要性，这一点被很多主张废除政法委员会者所忽略或是忽视。

1.政法委员会的存在有其理论上的必要性。政法委员会是实现党对政法工作领导的制度载体和组织保障。[6]我国《宪法》以国家根本大法的形式确认了中国共产党的执政地位，也就等于是肯定了党对国家各项工作包括政法工作的领导权。党对政法工作的领导不仅有宏观方面的要求，而且有具体的要求。党对政法工作领导的宏观性主要体现在思想领导、政治领导和组织领导上。具体领导主要是组织和协调各方关系。党对政法工作的领导并不是空洞的，大而化之的东西，需要具体部门去落实，仅仅依靠各级党委和各政法部门内部的党组是不能够有效实现党对政法工作的领导。从纵向来看，各级政法委员会扮演了党的政策法规 “上情下达”和具体情况“下情上达”的角色，将全国的政法部门有机的联系成为一个整体，加强了党对政法工作的领导。从横向上来看，各级政法委员会扮演了“以党领政”的角色，连接了各个政法部门之间的权力缝隙，在一定程度上打破各个政法部门各自为政、难以协调的壁垒。[7]

2.政法委员会的存在有现实的必要性。第一，中国作为一个发展中国家，为了尽快摆脱贫困落后的局面，完成现代化建设，必然要选择跨越式发展。中国自改革开放以来，用短短不足四十年的时间，走完了西方国家几百年才走的道路。这种用压缩的现代性来实现的跨越式发展，虽然取得了巨大的经济成就，但是同时也带来了许多的问题。在新的形势下，各种矛盾仍然突出，社会治安形势依然严峻。政法委员会整合了各种解决纠纷的资源，对于维护国家安全和社会安定发挥了不可替代的作用。第二，全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，依法治国的关键是严格执法、公正司法。政法机关作为执法司法的主力军、生力军，在全面推进依法治国的历史进程中负有特殊责任。政法委员会作为党实现对政法工作领导的主要形式，加强对政法各机关的领导，保证政法工作的正确政治方向发挥至关重要的作用。在具体的运作过程中，政法委员会制定全局的规划，统筹各方，居中协调；公安机关主要负责对案件的侦查；检察院主要负责对案件提起公诉；法院负责定罪量刑，各个部门有机配合，共同维护良好有序的社会环境，推动法治中国的建设。第三，最为紧迫的是，当前时期是全面建成小康社会决胜阶段，而目前国际形势复杂多变、国内经济下行压力加大、各类风险隐患增多，政法工作面临着巨大的压力和挑战。政法工作肩负着为经济发展创造良好社会环境，维护国家安全和社会稳定的重要职责，迫切需要政法委员会的领导、协调和统筹，破解当前难题，补齐自身短板，提高社会治理的整体水平，为全面建成小康社会保驾护航。

（二）加强新形势下政法委员会工作的正当性

新形势下，政法委员会存在的正当性源于党的领导和依法治国的有机统一。党对政法工作的领导是政法委员会存在的基础，依法治国需要加强党的领导和支持。

1.党的领导与依法治国的有机统一是中国特色社会主义法治道路的必然选择

党对政法工作的领导，是中国特色社会主义最本质特征的要求，是中国特色社会主义司法制度最根本的保证。可以说若无党对依法治国的全面领导，依托党强大统筹和协调能力，依法治国可能永远只是一个遥不可及的梦想。党的领导不仅是中国特色社会主义政法关系的必然要求，更是依法治国的必要前提。依法治国并不是“就法治论法治”，需要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各个方面，是一项涉及面极其广泛，任务极其繁重的法治工程，因此必须要有一个专门的机关来领导和协调。政法委员会的存在是依法治国的必然要求，也是依法治国基本方略得以实施的重要保障。国家权力的弱势不仅表现在整体上国家力量的弱小，而且表现为内部各个国家机关之间实际权力运行的不平衡。在国家机关中，司法部门处于弱势状态，党仅仅通过弱势的中央政法领导小组是不能够补强司法权的弱势。在权力的实际运行之中，虽然人民代表大会制度是我国根本的政治制度，但是由于人民代表大会及其常委会功能弱化，不仅不能很好的实现对司法的监督，更难以对其权力予以实际上的支持。行政部门权力过于强大，经常会出现行政干预司法现象，这时往往就需要政法委员会对司法权力予以补强，来保证司法的正常运行。司法部门相对于立法和行政部门，权力小，职能弱。汉密尔顿曾指出“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配權，而且执掌社会的武力；立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则；与之相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制又无意志，而只有判断。” [8]在西方法治发达国家，可以通过司法独立来对司法权的弱势加以补强。可是，对于目前的中国来说，条件还不够成熟。各项相应的体制机制还不完善，民众普遍缺乏对法治的信仰，对法治的认同感不强，法律工具主义盛行。在这种情况下，就需要通过政法委员会来补强司法权力的弱势，确保司法权的行使不受行政机关 、 社会团体和个人干涉，使司法权得以正常运行。

2.各级党委通过政法委员会领导政法工作是实践理性的产物

不可否认，我们应该学习西方有益的法治经验，但是不能够照搬西方的法治模式。我们走的是有中国特色的社会主义法治道路，必须坚持党的领导与依法治国的有机统一，二者不可偏废。从性质上来说，政法委员会是各级党委实现对政法工作领导的党内职能部门。在政法委员会发展的历史上，它曾经三次被废除过，可是每次又不得不重新恢复。党委实行的是集体领导体制，不可能对每项工作都亲力亲为。各级党委通过政法委员会，既能够实现对政法工作政治方向的把控，又能够使政法各机关依法行使宪法法律赋予其的职权。并且，法治建设是一个渐进的过程，必须审慎稳妥的进行。[9]各级党委通过政法委员会领导政法各机关循序渐进的进行法治建设，统筹全局，协调各方，避免一些机关急躁冒进。事实证明，党委通过政法委员会领导政法工作是实践理性的产物。

政法委员会在中国特色社会主义法治建设中是不可或缺的，其正当性源于党的领导和依法治国的有机统一，不容置疑。

三、加强新形势下政法委员会工作的政策建议

总体来说，加强新形势下政法委员会工作应该坚持以法治为引领，用法治原则统领政法工作，使政法工作始终秉持法治精神、体现法治要求，沿着法治轨道前进。

（一）加强关于政法委员会的党内法规建设，补足其合法性

由于宪法和法律中没有关于政法委员会的直接规定，但是它又是领导公检法等国家机构的党内职能部门，由此引发很多关于其存在合法性的争论。政法委员会是党的机构，而非国家机构，所以并不能用没有直接的法律规定来否定政法委员会存在的合法性。根据1995年中共中央办公厅转发《中共中央政法工作委员会关于加强各级政法委员会工作的通知》的通知，规定：“各级政法委员会是党领导政法工作的职能部门”。十八届四中全会通过的《决定》也指出政法委员会是党委领导政法工作的组织形式。可见，政法委员会作为党内职能部门，尽管法律对其没有明确规定，但是党内规范性文件对政法委员会作了规定，其并不是非法的机构。[10]政法工作对于维护社会的稳定极其重要，政法委员会作为党领导政法工作的职能部门，仅仅用党内规范性文件来规定是远远不够的。由于缺乏党内法规的规定，政法委员会的存在在党内缺乏正式和严格的依据，其合法性存在不足，亟需加强。应该通过制定专门的党内法规来规定政法委员会的职能，将政法委员会的运作程序制度化和规范化，补足其合法性。

（二）完善法治原则指导下的民主集中制运行逻辑

政法委员会受到最多的批评就是破坏司法独立，损害司法权威。其实这与目前政法委员会的运作逻辑有关。政法委员会以民主集中制为根本组织原则。《中国共产党章程》在总纲中明确规定：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”《中华人民共和国宪法》第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。民主集中制是中国共产党领导建立新中国的根本工作经验。它不仅是中国共产党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构，是中国共产党和中华人民共和国的根本组织原则。民主集中制原则作为根本的组织原则，贯穿于政法工作的始终，主要体现在各政法机关工作上的分工与协调关系。既要求各个政法部门要分工负责，相互制约，同时又要求它们相互配合；既要求他们相对独立的完成各自的工作，又要求它接受党的领导。民主集中制原则在实际运行中，往往为了追求效率而片面强调集中，忽视民主。比如在赵作海案件中，政法委员会曾在证据不足的情况下，要求检察院提起公诉，法院作出判决。民主集中制虽然是政法工作的根本组织原则，但是如果仅仅实行民主集中制，政法委员会就会很容易片面强调集中，侵犯公检法等政法机关的职权，进而侵犯公民的权利。

在全面推进依法治国，建设法治中国的今天，法治原则已经是所有党内职能部门和国家机构都必须遵循的原则。法治的基本精神就是限制公权力。美国法学家博登海默曾经指出：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权利还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[13]法治最普遍的价值表述是公正，价值实质是尊重和保障人权。尊重和保障人权体现了现代法治所追求的公平正义的精神实质，奠定了现代法治的价值正当性的基础。[11]要实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，仅仅依靠实行民主集中制是不行的，需要法治原则的保障。法治原则强调个案的公正，民主集中制强调大局意识。法治原则要求尊重和保障人权，具有控制权力、保障权利的价值内涵，可以很好地弥补民主集中制容易忽视个人权利的缺陷。政法委员会需要在法治原则的规范下运作，其自身运作逻辑需要从民主集中制转变为法治原则指導下的民主集中制。政法委员会既要实现党对政法工作的领导，协调各方关系，统筹政法工作，又要在法治原则的约束下保障公检法等政法各机关实现宪法赋予其分工负责，互相配合，互相制约的职能。应该尽快制定专门的规范政法委员会的党内法规，实现政法委员会建设的制度化、规范化和法律化，将其纳入法治化的范畴，完善国家权力的配置，推动我国法治国家的建设。坚持和完善民主集中制的根本组织原则，体现中国特色社会主义政法关系的优越性，使各政法机关在工作中不会出现互相推诿、扯皮的现象，提高司法效率。只有作为党领导政法工作主要方式的政法委员会实行法治原则指导下的民主集中制原则运作逻辑，党对政法工作的领导和法治原则在理论上就不会再发生冲突。可以说，政法委员会运行逻辑的转变，是改进和完善政法委员会的关键环节。

四、结语

半个多世纪以来，政法委员会走过了艰辛的历程。其建立、短暂撤销到恢复和发展的曲折历史，既与一定时期社会矛盾和治安状况有关，更重要的是有其自身存在的必要性、正当性。在推进平安中国、法治中国和过硬队伍建设中，政法委员会要以法治为引领，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作。可以说，在新的形势下，政法工作面临诸多挑战，任务极其繁重，政法委员会应该增强忧患意识、责任意识，肩负起领导政法工作的责任，把政法工作摆到经济社会发展全局中谋划，保证政法工作的全面开展，维护国家安全和社会稳定。

[参考文献]

[1] 习近平就政法工作作出重要指示[EB/OL].中国长安网，2016-01-22.

[2] 学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权[EB/OL].教育部社会科学委员会法学学部网，2015-11-20.

[3] 周永坤.论党委政法委员会之改革 [J].法学，2012（5）.

[4] 殷啸虎.党委政法委在我国政法关系中的功能审视[J].法学，2012（6）.

[5] 侯 猛.“党与政法”关系的展开——以政法委员会为研究中心[J].法学家，2013（2）.

[6] 钟金燕.中共政法委制度的历史考察[J].中共党史研究，2014（4）.

[7] 汉密尔顿. 杰伊. 麦迪逊著.联邦党人文集[M].程逢如，等译.北京：商务印书馆，1995：358.

[8] 王立峰.法治中国[M].北京：人民出版社，2014：117.

[9] 博登海默著.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：358.

[10] 朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2012：98.

责任编辑：徐 芳