论精准扶贫中行政责任机制的构建

黄妮　刘定平

摘要：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。精准扶贫是一项时间紧迫、任务艰巨的在建民生工程。政府部门作为扶贫开发过程中的责任主体发挥着不可替代的作用和价值。

关键词：精准扶贫；行政责任；机制构建

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）02-0047-04

精准扶贫是党和政府推动国家发展的重要战略目标和阶段性任务。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，精准扶贫是一项时间紧迫、任务艰巨的在建民生工程。2015年6月，习近平总书记在贵州召开扶贫工作座谈会时指出，要切实落实领导责任，要坚持党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。[1]一方面，扶贫工作是党和政府义不容辞的责任与义务。因此，广大党员干部要切实履行职责，积极投身到扶贫开发工作中来，发挥好主力军作用。另一方面，党政主要负责同志要革除传统的扶贫理念，学习精准化思维，进一步创新精准扶贫体制机制。2015年11月，中央扶贫开发工作会议召开，这是党的十八届五中全会召开后第一个中央工作会议，精准扶贫再次进入政府高层的决策议程，扶贫工作进入新时期，脱贫任务迈入新阶段。习近平总书记强调，各级地方政府要层层立下军令状，积极响应脱贫攻坚战冲锋号的指挥，以咬定青山不放松的攻坚克难决心，发挥苦干实干的精神，努力打赢脱贫攻坚战。因此，如何在精准化的扶贫模式中，构建行之有效、落到实处的行政责任机制，值得探讨。

一、扶贫过程中行政责任构建面临的现实困境

新中国成立以来，贫困问题与我国经济社会发展相伴相随。因此，如何消除贫困一直都是党和国家高度关注的社会问题。在不同的历史时期、不同的发展阶段，都采取了相应的治贫举措。基于我国在扶贫方面的法律制度还不完善、科学技术相对落后、监管机制还存在漏洞，因此，进入21世纪以来，传统扶贫模式中存在的相关问题仍然对当前地方政府的扶贫工作产生着深刻的影响。

（一）扶贫行政行为“非法化”

在扶贫过程中，帮扶乱象层出不穷。一是识别过程中出现“非法化”行为。在针对贫困群体的识别过程中，一些基层政府官员思想上还存在“熟人圈子”的理念，通过滥用公权力，采取“非法”手段确定贫困对象，使得不符合扶贫标准的家属、亲朋好友被纳入贫困帮扶对象。在有限的贫困户名额中，一些真正符合扶贫标准的对象被排除在制度之外，而一些并不符合扶贫标准的对象却又被纳入其中，导致“贫困户”中的贫困程度深浅不一，这也与当前的精准化识别理念相冲突。二是帮扶过程中的行为“非法化”。在帮扶的具体操作过程中，一些政府官员不按照规定的法定程序，刻意增加行政审批环节，涉嫌故意提高外商企业投资进村的准入门槛，使得项目建设难过行政审批关。甚至在部分产业扶贫中，一些政府官员坚持本位主义至上的原则，导致行政行为缺乏自控力。由于受到主观趋利因素的影响，企图通过自身对权力的掌控与支配，意图在扶贫项目投资中谋取经济利益。这是政府官员个人私欲、部门利益，甚至地方性保护主义利益无限膨胀所造成的权力寻租等不良后果。在扶贫项目的投资收益中，从中央到地方经过层层截留，导致贫困户的预期收益与实际收益相差甚远。三是扶贫资金使用的“非法化”。一些贫困地区的政府部门，并未对扶贫资金进行合理的预算规划，反而挪用扶贫资金，修楼堂馆所、建华而不实的形象工程，导致大量的扶贫资金被挪用，扶贫成效甚微。

（二）扶贫治理技术能力弱

要想真正实现精准脱贫，就需要驻村帮扶的领导干部摸清贫困地区实情，带动具有劳动能力、又具有就业意愿的贫困户从事经济建设，通过发展产业来实现摆脱贫困。然而，由于帮扶的技术治理能力弱，使得行政责任难以发挥实效，难以见成效。在一些偏远的贫困地区，虽然存在经济条件落后、交通不便等因素的限制，但其在农业、生态建设等方面具有显著的后发优势。在帮扶的实施过程中，一些贫困户由于经济条件不足、文化水平相对落后又缺乏致富门路。因此，部分地区出现年年扶，年年穷的状况，扶贫的实际成效与扶贫的预期投入相差甚远。另一方面，一些已找准发展门路，并着手进行特色农产品生产的贫困户，又因为受到公共基础设施条件落后，交通条件不足等因素的影响，通常采用最原始的“周边销售”方式来供给产品，导致销售市场狭窄，销售渠道单一。对于一些具有农产品生产优势的贫困地区而言，由于受到市场经济规律的影响，一旦生产过剩，消费者需求市场与产品供给之间就会出现不平衡，投入与产出比例失衡，大量优质的农产品滞销，造成经济成本亏损。同时，单一化的产品销售渠道，使得农产品生产后劲不足，扩大再生产缺乏市场支撑，产业发展也难以从贫困地区“走出去”。而这其中，驻村帮扶领导干部的积极引导和治理能力极为重要。若缺乏扶贫发展的治理技术，以及扶贫的信息化技术资源不足，就会导致贫困户很难享受到“互联网+”技术带来的便捷性与高效率。

（三）扶贫监督机制形式化

扶贫开发的管理模式正介于探索与发展之中，对政府行为实施的监督机制还存在诸多问题。主要表现为整体功能不强、缺乏监督合力，监督主体地位不高、缺乏监督力度，行政监督法规不完善、监督缺乏可操作性，监督方式较为单一、缺乏全过程监督等问题。[2]一方面，社会监督缺乏活力。实地调查中了解到，由于受到传统的扶贫理念的影响，社会成员一味地把扶贫责任归于政府，社会参与活力不足，一些针对社会成员参与扶贫工作而设立的公众信箱形同虚设。同时，行政行为的强制性色彩与社会成员对行政权力的崇拜感与畏惧之情，也导致社会监督被视为“无效行为”。有群众反映：“政府决定的事情，我们提意见也没有多大用处。”针对识别过程中出现的冒领、顶替名额等行为，有困难的群众认为，“就算我们知道这户人家肯定不符合扶贫的参选资格，但我们也不敢提意见”。另一方面，行政监督机制不健全。基于行政行为有可能处于一种监控能力失灵的环境当中，上级部门对下级部门履职情况的监督会掺杂个人私利与部门情感，导致最终处罚结果与实际需承受的违规惩处力度不相匹配。对违规行为处罚过宽就导致扶贫过程中，政府的违规行为频繁发生。

二、扶贫过程中导致行政责任难构建的原因所在

（一）法律制度不完善，导致行政责任落实难

当前针对扶贫工作的立法水平相对较低，多为地方性的立法行为，主要包括地方性的立法意见、地方性的扶贫考核通知、地方性的扶贫管理办法（试行）等。在扶贫的法律体系中，对行政行为的管理，也主要是依据地方性的扶贫要求来进行工作责任考核，并没有上升到国家统筹层面。国务院虽已颁布2010年至2020年扶贫纲要，但并没有形成系统性的对行政责任追究、赔偿、诉讼等法律构成要件的明文规定。同时，扶贫中的行政主体缺乏法治化思维理念。由于我国法治化生态环境的发展还不成熟，因此，法治化思维理念并未渗透到贫困腹地，进而扎根于驻村帮扶干部的内心深处，导致政府官员更易趋向于“理性经济人”的思维模式。扶贫过程中就出现了与公平、公正理念背道而驰的行政行为，最终使得扶贫的政策目标与宗旨相互偏离，政府公信力日趋下降。

（二）扶贫技术能力的不足，导致行政责任落实难

精准化的扶贫模式要求以技术创新驱动贫困地区的产业发展，激发要素活力，推动当地的政治、经济、社会、文化、生态等方面的量与质的提升。而贫困地区的科学技术水平及其相关配套措施又与政府的财政投入密切相关，这其中就体现了行政责任的落实情况。“互联网+产业扶贫”是精准脱贫的一种技术创新，它与政府对市场经济的宏观调控息息相关，又与政府在扶贫技术层面的引导密不可分。在一些偏远的贫困地区，由于自然禀赋不足、交通条件落后等因素的制约，导致扶贫技术的引进与研发也存在滞后性。同时，贫困地区长期处在积贫积弱的困境之中，扶贫行为见效慢，脱贫疗效不显著。基于政府在扶贫过程中的主导地位，因此，行政行为的有效参与，行政责任的有效落实就体现在扶贫治理技术的投入上。然而，在以经济建设为中心的考核机制下，政府对贫困地区的发展与建设重视程度相对较低，中央财政与地方财政对贫困地区的资金投入力度明显不足，使得扶贫技术缺乏有效的经济实力支撑。由于参与扶贫的驻村干部缺乏对扶贫专业技能的学习与掌握，导致“互联网+扶贫”的创新型行为模式缺乏科学的技术指导。因此，扶贫技术能力的不足，导致行政责任难以落实。

（三）追究机制不健全，导致行政责任落实难

行政责任追究是基于已经确定责任主体、责任事实、责任依据的条件下，按照一定的法律原则和规定，对具有损害性行政行为的责任主体予以一定的行政或法律惩罚，并根据情况使之承担赔偿的制度。[3]（P455）精准扶贫中的行政责任追究机制主要是指对参与精准施策、精准识别、驻村帮扶等工作，以及监督管理扶贫资金使用情况的有关政府部门，依据精准扶贫的相关政策和指导性原则，对在精准扶贫各个环节或相关程序中存在的违反扶贫法规、侵害贫困群体利益、挪用或者滥用扶贫资金等行政行为，予以相应的处罚，并依据产生的危害程度判决行政责任主体承担相应的赔偿责任。然而，由于缺乏具体可操作性的责任追究评判标准就易导致扶贫中的行政责任难以确定，关于扶贫中行政责任所坚持的宪法原则就在一定意义上变成形式化。[3]（P445）导致扶贫主体的责任无法可依，无法追究，进而难以落实，最终导致行政责任追究在源头上不能保证公平性，在程序不能保证科学性。由于缺乏一套可操作性的行政责任追究机制，进而影响精准扶贫的行政责任构建。

三、精准扶贫中行政责任机制构建的路径选择

消除贫困是老百姓最关心、政府最关切的问题。习近平总书记指出，各级政府要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，要保证不落下一个贫困地区、一个贫困群众。因此，在精准扶贫中构建有效的政府责任机制是关键。

（一）统筹地方精准扶贫法案，保证行政责任法定化

行政责任作为一种特定的国家现象，由法的规定而产生并依照法的规定而执行，离开了法的规定，行政责任就无从谈起。[3]（P451）精准扶贫法律体系是行政责任有法可依、违法必究的制度性前提。因此，科学立法是保障精准脱贫中行政责任有效落实的关键。精准扶贫的法治化需要政府决策层立足于贫困地区实情、贫困人口实需，科学规划扶贫工作，制定科学的扶贫政策以及相关的扶贫法律法规。一方面，鼓励基层各级政府树立法治思维理念。因为，树立法治化的扶贫观念是依法扶贫的前提。具体可通过为参与扶贫的行政主体提供法理层面的理论学习与实践培训，帮助其革除陈旧的扶贫观念，树立依法扶贫、依法治贫的理念。另一方面，制定全国性的统筹扶贫法案。将扶贫中的指导意见、扶贫原则、扶贫宗旨、扶贫目标、扶贫考核办法等纳入到国家的政策议程当中，以全国统筹性的法律条文形式确定下来，让扶贫任务上升到国家立法层面，并保证中央到地方执行环节的法治化，实现扶贫治理能力和治理体系现代化。当前，我国一些省份的主要领导者，已经立下扶贫军令状，各地区也都根据当地实情相继制定扶贫开发条例。因此，就需要国务院围绕2020年全面实现精准脱贫的目标，针对贫困人口脱贫问题、地方扶贫规章等，制定统筹性的扶贫法规，把影响扶贫质量的相关性因素纳入到法案的考核体系，包括精准识别、建档立卡、驻村帮扶、产业扶持等因素，进而制定出一套精准扶贫的法律性细则条文，为精准扶贫营造法治化生态环境。

（二）实施“行政责任+互联网+扶贫”，实现行政责任科学化

在大数据时代背景下，“互联网+”技术也成为行政责任主体落实精准扶贫的关键举措。互联网技术的优势就在于不论针对何种对象和群体，它都具有开放性、公平性、普适性、便捷性。因此，行政责任主体可以通过互联网平台，实现“行政责任+互联网+扶贫”。一是要建立精准扶贫信息系统。其中涉及贫困群体家庭基本情况、致贫原因（包括自然因素、社会因素以及资源禀赋等要素对其自身贫困程度的影响）等因素，通过“互联网+”的技术平台，更加便捷化地了解扶贫对象的差异性需求。同时，进一步研发针对贫困者的动态跟踪技术，提高贫困人口精准识别校对率，对申请扶贫的家庭进行信息跟踪。在精准扶贫的动态管理机制下，建立贫困户脱贫与返贫的长效管理机制。其次，地方政府要利用互联网平台，让精准扶贫信息系统面向贫困群众开放，并给每一位贫困户进行编号，以一人一号的方式，针对每一位贫困者建立一个专门的信息数据库系统，这一系统只面向参与扶贫的政府部门与贫困者开放，鼓励贫困户自愿、自主、自动更新扶贫信息系统中的基本数据。同时在专门的官网平台上实时更新当地扶贫的政策性新闻，对扶贫工作进行实况报道。这不仅能调动贫困户参与精准扶贫的积极性，激发贫困户发挥主观能动性，同时从某种程度上还能进一步减少行政成本支出。最后，在产业扶贫方面，行政主体要大力引进科学技术资源，引导有劳动能力的贫困对象找到“互联网+扶贫产业发展”的新路子。通过“互联网+”的技术平台，为贫困地区发展特色产业开拓市场，以资源优势实现增产增收，推动经济发展，保证脱贫致富。因此，在大数据时代背景下，要进一步研发“互联网+扶贫”的技术，实现行政责任的科学化落实。

（三）建立精准扶贫问责机制，健全行政责任监控体系

完整的行政责任制度不仅需要宪法原则，而且需要宪法原则指导下的法律、法规规定和具体的实施办法及程序。[3]（P445）在精准扶贫过程中，对政府责任追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。[3]（P456）包括精准识别、建档立卡，驻村帮扶等方面，要建立一套完整的、科学化的政府行为约束机制与惩治措施。尤其在扶贫资金管理方面，要坚持专款专用的原则，将每一笔资金都要落实到具体对象、具体项目上。对扶贫监督过程中出现的管理或者使用不当等问题，要加大惩治力度，情节严重者可以采取“行政裁决、行政诉讼、行政惩处以及行政赔偿”[3]（P457-458）等措施，肃清精准扶贫中的不良风气。

四、小结

2015年11月，习近平在中央扶贫开发工作会议上再次强调：“党和政府要把脱贫攻坚任务作为‘十三五期间头等大事和第一民生工程，要坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。”[4]这是党的十八届五中全会召开后第一个中央工作会议，精准扶贫再次进入高层的决策议程，扶贫任务进入新的历史时期。从中央政府到地方政府，层层立下军令状，扶贫工作责任也从“大水漫灌型”走向“精准滴灌型”，扶贫工作踏上新的历史性台阶，扶贫责任更加明确。精准扶贫是党和政府义不容辞的责任与义务，广大党员干部要积极投身于扶贫开发工作，切实履行职责，发挥扶贫工作主力军的作用，以精准化的扶贫理念，坚持创新驱动，提高精准扶贫的现代化治理水平。

参考文献：

[1]习近平.在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调：确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报（海外版），2015-06-20（01）.

[2]周文章.建设中国特色行政文化[M].北京：国家行政学院出版社，2014：45.

[3]张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2013.

[4]习近平.在中央扶贫开发工作会议上强调脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干[N].人民日报，2015-11-29（01）.

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