论国家治理现代化的三个层面

孙跃纲

摘要：党的十八届三中全会明确改革的目标是推进国家治理现代化，其内容包含三个层面：中央层面的职能和任务是科学做好顶层设计，调查监督地方治理；地方治理是国家治理体系的中间环节，核心在于上通下达；基层治理主要是自谋自治，构成国家治理的基础与根本，是国家治理现代化的最终体现和现实出发点。坚持问题导向，切实深化改革，要求正确处理国家治理这三个层面的相互关系。

关键词：国家治理；深化改革；现行体制；自建自治

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）02-0043-04

党的十八届三中全会，明确提出全面深化改革的目标，就是加快国家治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记的一系列重要讲话，反复强调了问题导向的重要性，认为实现国家治理现代化，必须针对具体问题，在探索问题、研究问题、解决问题中，推进发展。从问题导向的思维视觉看，国家治理三个层面即中央治理、地方治理、基层治理的特点与相互关系，是不可回避的现实问题。

中央治理指的是中央政府对国家事务的决策与执行过程，是行使中央权力的实践活动。包括国家立法机关的活动、国家行政机关的活动、国家司法机关的活动等。从中央治理在整个国家治理体系中的地位与作用来看，中央治理的中心任务和根本要求就是努力实现顶层设计的科学化。

一、中央治理：顶层设计不断科学化

国家治理现代化中的中央治理，最主要的是指党中央、全国人大、国务院的治理活动，这三大机构的治理体系、治理过程、治理机制、效果与治理能力的现代化。

按照党的十八届三中全会精神，国家治理现代化，包括国家治理体系与治理能力的现代化，最集中地体现为完善、稳定、高效的国家治理制度。国家治理制度及其执行的程序、原则、监督监察，要符合自然规律与社会规律，符合经济、政治、文化和各种社会生活稳定秩序健康发展的客观要求，符合社会生产力发展的内在规律，符合最广大人民群众的根本利益，具有广泛深刻的科学性与群众性，表现出较高的效率和鲜明的公平性。

中央治理的现代化，核心是高效化和公正化。现代化绝不只是表面化的形式，也不是一切向西方发达国家看齐，照搬西方发达国家的治理方式。高效化的前提与核心就是符合客观规律，最大限度地节约资源，最快捷最节约地达到最好的效果。不同国家、不同发展程度的国家治理，当然会有不同的规律，照搬照抄，生搬硬套，只能适得其反。公平性属于价值判断、价值选择的维度。中央治理的公平性关键是指中央治理是在维护哪些人群的利益，为哪些人说话，站在哪些人的立场上，维护的是多数人还是少数人的利益，是革命阶级还是反动阶级，是特权阶层还是普通人民群众。这些集中地反映出国家的阶级实质，反映出国体的内在要求。

中央治理的主体与客体、制度与执行、手段与途径、过程与目的、刚性与柔性等等的技术维度，在布局、设置、强度、变换、衔接、配合各个方面的差别，是否符合客观规律，以及符合客观规律的程度，都会直接或间接影响到中央治理的效率与公平。

中央治理的核心职能与主要任务首先是制定法律、制度、政策，做好顶层设计。中央治理考虑的是宏观和长远的发展，内容是国体与政体。我国是人民当家做主的社会主义国家，顶层设计必须始终贯彻人民群众的利益和愿望，实现最广大人民群众的利益，体现社会主义制度的优越性。立法行政司法运作过程，在实现人民群众根本利益方面，应该体现出高效性与公平性的有机统一。正像毛泽东所说，为人民的利益而坚持好的，改正错的，随时准备纠正治理中的偏差和失误。

中央治理的目标是增进公平，提高效率。当面临大多数人不理解的情况，中央治理的灵活性、圆通性就必须在合法的前提下充分地展示出来，以便协调各种矛盾，凝聚最大合力，实现治理目标。

相对整个国家，中央机构是关键和核心的少数，但却治理着整个国家，决定和主宰着国家的事务和民族的发展，影响着国家的前途与命运。中央治理的合法性、正当性，一是来源于它产生的基础与程序，二是中央的治理活动及其效果的科学性与人民性。中国共产党反复强调立党为公、执政为民，要求全党都要全心全意为人民服务，在顶层设计的中央与地方治理结构体系中强化人民的地位，突出人民的作用，制定严格的民主集中制，监督检查制度，从严治党、反腐倡廉的法律、纪律规范，目的在于最大程度地增强党执政的阶级基础和群众基础，最大限度地彰显中央治理的合法性、公平性与高效性。

中央治理的合法性、高效性与公平性，还来源于中央与地方、基层之间的相互作用。中央的顶层设计必须建立在实事求是的基础上，必须要充分了解地方与基层的情况，清楚群众的动态和呼声。做到这一点就要经常调查研究，始终保持上下之间的信息通道，保持中央体制的开放性，中央与地方、基层工作人员的充分沟通，甚至中央与基层之间的及时沟通。我们已经进入信息时代、信息社会，只要有正确的执政理念，保持这样的信息沟通和体制循环在技术上不会有问题。

中央治理表现为对内对外两个方面。任何地方和基层无权对外代表国家，这是法律的底线，也表达了中央政府的权威性、唯一性、神圣性。党中央对外维护国家主权，代表民族利益，推进世界和平与发展，联合一切平等待我之民族共同奋斗。对内组织发展社会经济文化事业，推动文明进步，维护稳定促进发展。始终坚持顶层设计的科学性，不能有任何的偏差和失误，不能粗心大意。中央作为国家利益、民族意志、人民福祉的代表，其严肃性、神圣性、权威性、不可动摇性，都建立在中央治理的科学性基础之上。

中央治理的科学性要求坚持马克思主义不动摇，坚持人民群众主体地位不动摇，坚持实事求是、改革创新不动摇，中央与地方、基层密切联系不动摇。只有在这样的综合作用中，中央治理才会逐步提升科学性，推进有效性，保持公平性。

二、地方治理：通达灵活创新

地方治理的主体是地方各级机关。横向包括省级党委、省政府、省人大、省政协。纵向包括省级机关、市级机关（原来的地级机关）、县级机关。在我国，地方的区划以行政区划为主，经济区域、历史区域、地理区域以及宗法血亲区域、民族区域这些现实中的地方区域，在治理中服从于行政区域。地方机关既代表上级机关，代表中央机关，又代表本级机关、下级机关的利益，处于上下连接的位置。地方机关依法设立，其工作人员与领导人员源于不同的渠道，或者是中央委派、同级选调、或者从下级选拔。

地方治理处于中央治理与基层治理之间，起着上通下达的作用，直接联系着中央和基层，既要把基层的状况、矛盾和要求通报给中央，又要将中央的法律、制度、政策贯彻执行下去，代表中央或者按照中央的要求处理本级与下级的问题。因此，地方治理在国家治理现代化进程中发挥着十分重要的功能。正确高效地发挥这些作用，就必须努力做到通达、灵活、创新。

地方治理的原则，首先是对上级机关负责。因为在目前的背景下，上级特别是中央代表了国家的利益，代表了全民的利益，正所谓“对上级机关负责与对下级负责的一致性”，集中在中央。而且法律明确规定，下级服从上级，全党服从中央，这是党与政府工作的基本原则。任何地方治理活动都必须贯彻上级精神，执行上级法规，传达上级指示。执行不力，传达不准，贯彻有偏，出现问题，就要受到上级的问责。

其次是治理好本辖区的各项事务。原则上，本辖区内各种社会事务的治理，是本地方机关的责任，保持本辖区的经济发展，文化繁荣，社会安定和谐，本级机关是第一责任人。改革开放三十多年来，中央对地方制定了许多“一票否决”制度，生态环境、社会治安、安全生产、计划生育，反邪教，反腐倡廉等等都要地方领导负主责，出了问题也都要在考核中一票否决，加大了地方治理的责任，许多地方领导觉得压力大，困难多，不好干。有些人感到责任大于权力，很难发挥地方治理的主动性与创造性。十八大以来急剧地简政放权，这种状况有了很大的改观，地方治理的空间和张力比较充分地得到扩展。

再次是协调同级之间的关系。地方治理包括同级之间的复杂关系，各省之间、各市之间、各县之间都存在各种各样的关系。主要是地方同级之间的合作与竞争，资源的共享，发展中的交流与项目合作，共同开发，资金、人才、信息包括土地、矿山、河流以及空间等的互补共享，对突发事件处置上的合作，以及在发展评比中的竞争关系。

地方治理的基本任务、主要内容和目标，就是稳定、改革、发展。稳定是第一位的，因为稳定是改革发展的前提，稳定就必须使地方治理代表大多数人的利益。生产安全、政局安全，社会生活安全有序，民心平和稳定，环境安全，生态可持续。发展是地方治理的重头戏，发展是硬道理，地方治理的成绩非常重要的就是发展的速度、发展的效果。在发展的过程中，各地方拥有的资源禀赋不同，有的甚至差异较大。加上国家制定了区域发展规划，有的地方是禁止开发区，有的是限制开发区，这些特殊情况对地方的发展提出了新的挑战。地方的改革，总体上是按照中央的部署，在中央也允许的地方试点先行，地方立法，地方条例，地方政策，如果能促进地方发展，再在实践中逐步推开。由于各个地方有共性也有个性。有的地方改革力度大，地方改革的自主性、独立性、创造性、灵活性得到一定的激发，地方的发展成就也就比较显著。

地方治理的原则与标准依然是公平性与高效性。地方主体的权力有限，受制因素较多，很多情况不能自主，既受制于中央，也受制于基层，又受制于同级与下级，各种不确定因素往往难以预料。地方治理在自己已有平台上，把握自己所能够掌控的空间，运用自己能够运用的资源，充分施展治理才能，动员和挖掘强大而持续的发展动力，实现持久健康的科学发展，创造性地发挥最大的公正和效率，是地方治理所追求的目标。

客观准确地把握地方治理的成本与效率，在现实中存在诸多困难，掣肘因素也比较复杂。提高效率的关键是地方治理的指导思想、运行机制、框架体制和运作原则。十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，既是全党全国一切工作的指导理念，是中央治理的指导思想，也是地方治理的治理理念，各地都应当全面贯彻落实。从管理学的角度来看，管理幅度、层级与管理效率成反比。提高地方治理效率，应尽量减少治理层级与幅度。我国秦朝郡县制，当时没有地市一级，我国现今幅员辽阔，人口众多，在市场经济体制下，还要不要地方的三级体制，可以进行探讨。作者的观点，在一些地方可以实行两级地方体制。省下直管市与县，省政府下设市厅与县厅，在一定程度上可以减少许多的中间环节，解脱市一级的管理负担，充分地提高地方治理效率。

地方治理具有较大的灵活性，尤其是地方法规的制定与执行，在中央法规的地方化转变和地方资源的开发、地方文化的繁荣、地方人才的培育等方面，可以做很大的调整。现在的问题是对地方活力的挖掘不够，地方治理的人才没有得到充分的重视，地方领导的来源比较单一，竞争性不强，智慧与能力表现不够充分等。如果解决了这些瓶颈性问题，地方治理的积极性创造性就会得到极大的激发，地方治理的效果就能得到极大的提升。

三、基层治理：自建自治自享

基层治理是国家治理的神经末梢，是最后的据点，也是最终的落脚点。从某种意义上讲，基层治理的现代化才是国家治理现代化的目的和归宿。基层治理直接与人民群众的生产生活有关，直接为人民服务，直接表现出社会主义国家治理的阶级属性、政治属性，表现出社会主义国家治理与其他社会治理的本质区别。

基层治理的内容包括生产治理、生活治理、文化娱乐治理、环境治理等，基层治理的范围包括企业治理、乡村治理、社区治理、学校医院治理、演艺文艺院团治理、机关治理。基层治理方式包括乡镇政府治理、居民自我治理、社区治理、家庭治理等一切与人民群众直接相关的治理活动。

基层治理的主体是基层民众以及由基层民众直接选举出来的治理机构、治理人员，即乡镇与社区工作人员。基层司法人员、基层乡镇政府工作人员、基层社区工作人员等都在基层群众的监督制约之下，受到基层治理运作体制机制的约束，服务于群众又受群众的监督。随着村民自治的探索和推进，乡镇、城市社区与街道办事处的自治进程将会迅速提到日程上来。基层公安、法院、税务、环保、食药监管、土地、民政、社保、劳务、卫生、教育等等作为县级治理的职能派出机构，逐步将会为民众的自治形式所取代。为基层民众的生产生活服务，一部分由市场提供，一部分由政府提供，更多的部分将逐步由居民自己所提供，从而把居民自治提高到应有的高度。

基层治理的基本形式是居民自治。基层政府的主要职能，是在市场与居民自治解决不了的问题上才会表现出来，而且乡镇政府的工作要随时接受居民的监督制约。居民自己来决定哪些事由自己来办，哪些事由政府来办，哪些事市场办不了办不好，而不是由政府来确定市场、政府与居民自治的边界。在社会文明的进化过程中，居民自治的范围和程度会得到不断地提升，按照马克思共产党宣言中的观点，自由人的联合体，也就是日渐成熟的居民自治，将成为未来社会的基本组织形态。我国居民委员会的逐步成熟，到一定的程度，很可能会取代政府与市场的职能，推动整个社会向着自由人共同体过渡。到那时，居民、公民会越来越成为自己的主人，成为整个社会的主人，推进人类社会向着共产主义社会迈进。

在我国，市场经济运行初期，中产阶级人数少，自由的生产生活方式正在开启，民众中的能人、智慧创新群体也正在形成，基层居民自治也刚开始探索。在这一阶段，政府在基层治理中还发挥着显著作用，居民的自治力量正在形成之中，民众中各种民间协会、自治组织、非盈利团体在探索中正在成长起来，公民社会的各种要素正在成长，基层自治的各种必要条件正在酝酿成熟，这些都在为基层治理的成长准备着必要的前提条件。

基层治理因为基于基层公民自治，所以能够比较直接地服务于群众，在实践探索中不断提高效率。在居民自治、市场与基层政府的相互关系中，在最高效率地服务群众这一原则标准下，自治力量的发展将会得到有力的推动，而且公平公正原则的实现也将会尽量少地遇到阻碍的力量。总有人觉得基层民众文化不高，知识水平有限，自我治理不能达到较高的效率。这种观点完全背离了马克思主义实践第一的观点，违背了唯物史观人民群众创造历史的观点。事实上，人民群众只有在自治实践中才能学会如何自治，才能逐步摆脱依靠其他力量治理自己的盲目被动状态。在今天的信息社会、高等教育大众化推进中，人民群众的综合素养已经得到了极大地提升，中产阶级人群已经极大地发展起来，我们党历来相信人民群众能够自己解决自己的问题，自己推进自己的发展，自己解放自己。

基层治理作为民众自我治理的开启阶段，作为我国国家治理的基础和终极归结，目标是要实现整个社会的共同富裕，全面建成小康社会，并建设社会主义现代化国家，让全体人民共建共享社会主义现代化的发展成就。这一目标的实现需要人民群众的巨大创造性，还需要党的正确领导，需要政府的强力推进。毛泽东说过，人民靠我们去组织，党和政府在社会基层治理的层面要极力推进民众自治，大力提升民众自治能力，为基层自治的发展创造条件，凝聚动力，提供科学指导。

基层民众自治的推进与提升，一方面，为地方治理提供成熟的经验和实际的成效，另一方面，也为地方治理带来了严峻的挑战。民众自治，民众解决了自己的问题，地方治理的职能与任务将会大大简化，甚至会造成省县治理职能的空心化，由中央直接治理，县级地方专门解决居民自身解决不了的问题，推进社会治理不断走向科学化。企业的完全市场化，城乡社会的完全一体化，科学与民主日益成为民众的生活方式，民众的生产生活与社会交往日益走向更加自觉地状态，中央与地方治理的职责越来越精炼高效，在实践中不断调整，逐步积淀形成中央、地方与基层治理日益公正高效的科学程序以及效果评价的合力标准与科学结构。

中央治理、地方治理、基层治理共同构成我国国家治理的体系结构，三个层面各有权责，相互补充，密切统一，构建起维系国家和平稳定、促进国家发展繁荣的良好秩序和强大动力。在逐步走向现代化的国家治理进程中，中央治理是核心，决定着国家治理的性质与方向；地方治理是关键，影响着国家治理的成效；基层治理是归宿，是国家治理效果的最终体现。按照习近平总书记的系列讲话精神，国家治理三个层面现代化的整体结构中，切实提高中央治理的科学性，依法提升顶层设计的严密性，国家机器的权威性，中央决策的逻辑性十分必要。增强地方治理的高效性，推进基层治理的自治性、灵活性，逐步运用民众自己的力量化解矛盾，才能发挥国家治理与改革发展的强劲动力，创造国家治理现代化的科学成果。

参考文献：

[1]马克思恩格斯文集：第8卷[M].人民出版社，2009：12.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].光明日报，2014-10-29.

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[4]在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[J].新华网，2012-12-04.

责任编辑：任德靖