我国应急广播的历史梳理、现状分析及未来展望

孙良　曾志华

【摘要】应急广播是国家应急管理系统的一部分，是以政府为主体，通过广播媒体平台向公众提供应急信息的服务手段。我国应急广播在先后经历了空白期、探索期、推进期之后，如今已进入全面建设阶段，形成了较为完备的顶层设计。未来，应急广播的发展应在加快立法、地方建设、跨媒体传播和普及教育等方面继续推进。

【关键词】应急广播 历史 现状 展望

【中图分类号】G220 【文献标识码】A

应急广播，是指突发事件发生时政府利用广播向公众发布预警、避险、救援等信息的应急服务手段，是政府在应急状态下进行指挥、动员、协调、组织的信息工具，是国家应急服务体系的重要组成部分。笔者从我国应急广播的历史梳理入手，划分阶段，分析现状，总结规律，并对应急广播今后的发展建言献策。

一、我国应急广播发展的历史梳理

（一）空白期：2003年4月之前

出于社会稳定的考虑，我国对自然灾害等突发事件的信息管控非常严格。1950年4月，国家新闻总署在《关于救灾应立即转入成绩与经验方面报道的指示》中明确要求：“各地对救灾工作的报道，现应立即转入救灾成绩与经验方面，一般不要再着重报道灾情。”因为“这种报道可能造成悲观失望情绪；同时给予帝国主义反动派夸大我国灾情、进行挑拨造谣的借口。” 这种控制沿袭日久，逐渐形成了“灾难不是新闻，抗灾救灾才是新闻”的宣传理念。以1976年唐山大地震为例，据中央人民广播电台（以下简称央广）原台长杨正泉回忆：“第一很少报道，唐山大地震的报道量很少；第二，严格规定不报道死亡人数，不报道灾情的严重性、残酷性；第三，报道什么呢，社会主义制度的优越性，全国四面八方支援抗震，一方有难八方支援，泰山压顶不弯腰，人定胜天。”

即使在改革开放之后，这种控制并没有发生明显松动。1987 年 7 月 ，中宣部、中央外宣小组发布《关于改进新闻报道若干问题的意见》，其中第五条规定：“重大自然灾害（如地震、水灾等）和灾难性事故，应及时作报道。关于地震、气象、洪水等可能造成重大影响的预报或预测，一般不作公开报道，需要报道时，经国务院有关领导部门批准，由新华社统一发布。” 此措施意在收缩报道权力，确保口径统一。严格的管控限制了应急广播的发展，导致我国广播在相当长的一段时间内都处在“少报道，无应急”的空白期。

（二）探索期：2003年4月～2008年1月

2003年上半年爆发“非典”事件，是我国应急工作发生根本性转变的标志性事件，广播也由此更加积极地介入应急工作。其中值得注意的现象有：

1. 学界业界认真反思

“非典”事件在国内外引发轩然大波，也引起了各界反思。2003年5月，复旦大学召开了“重大突发事件与新闻传播学术研讨会”，童兵教授指出，“党和政府也应以这次 SARS 蔓延为契机，严肃反思自己的新闻政策，不是一味地动用一些早已过时的纪律政策去束缚记者的手脚，而应鼓励、保护、支持他们真正履行社会瞭望者的责任。” 广播从业者也发表了类似观点，央广总编室副主任孙树凤撰文中提出：“建立健全重大突发事件新闻报道的反应机制成为当务之急……如果我们能在危机事件的潜伏期向政府传递潜在危机的信息，为决策科学化民主化及时建言，既发挥喉舌作用，又加强耳目功能，做好突发预发事件的预警和监测，就会更充分地防范危机的爆发，降低危机的负面作用。” 学界和业界的呼吁成为应急广播工作走向新阶段的先声。

2. 政府应急工作启动

2003年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》中，明确提出新闻媒体有预警和服务功能。2006年12月颁布了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》及《实施意见》，提出建立“国家突发公共事件预警信息发布系统”，2007年11月1日正式实施的《国家突发事件应对法》第45条规定了“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议”等内容。一系列法律法规的出台，为应急广播的发展搭建了制度框架。

3. 地方媒体进行尝试

政策空间打开之后，部分地方媒体率先行动起来。2006年，北京人民广播电台制定了《关于做好突发公共事件应急报道的预案》，明确了“机构与职责”，提出“保证24小时通信畅通”“建立突发公共事件应急报道小组”“突发公共事件应急报道流程与要求”等具体要求。

2006年7月2日，云南省昭通市发生了5.1级地震，昭通电台当天就派出报道组赶赴灾区进行报道，并且打破节目播出常规，与前方记者随时连线，直播间立即同步直播。

可以看出，“非典”事件之后，政府对媒体应急功能的认识有所提高，应急广播进入了新的发展阶段。不过，这一阶段的制度建设还不完备，个别尝试较为零散，应急信息的来源、处理、发布等方面尚缺乏具体安排。

（三）推进期：2008年1月～2013年12月

2008年，我国先后发生多次重大自然灾害，广播的应急功能愈发凸显，应急广播的发展随之进入推进期。这期间，央广和地方电台根据各自特点，开展了一系列工作。

1.推进期央广应急广播的主要特点

（1）反应迅速，播发及时

2008年汶川大地震中，央广军事记者王亮是第一个进入震中的记者。他于5月14日下午1点47分，通过海事卫星电话连通“中国之声”的直播间，这是全世界所有媒体中最早从震中发出的报道。在其后历次重大自然灾害的应急报道中，卫星电话与直播间连线的方式成为央广应急报道的标准动作，体现出广播设备依赖度低、信息周转快的特点。

（2）聚合发布，形成舆论制高点

2008年初，我国南方遭受低温雨雪冰冻灾害。央广与公安部、交通部、民政部、铁道部、中央气象台等部门展开密切合作。公安部专门向央广派驻干警，负责协调各省市交通指挥信息的搜集和发布，央广记者全天候驻守在各部门的应急指挥中心，向直播间传回最新消息。同时，在广播中及时澄清不实信息，播发评论节目，营造良好的舆论氛围，维护稳定社会公共秩序。

（3）信息多元，以人为本

除常规应急之外，广播还发挥着普及卫生防疫知识、为灾区群众提供心理疏导等多方面的功能。汶川地震中，中国之声推出《同在星空下》，经济之声推出《彩虹行动》，先后邀请了上百名权威心理专家为灾区群众和救灾人员提供心理支援。这些举措充分体现了应急广播以人为本的指导原则，满足了听众不同层次的需求。

（4）媒体融合，传播效果递增

随着互联网的迅速普及，应急广播也插上了网络的翅膀。2008年初，中国广播网推出“大爱有声 风雪同行”专题，“开辟了网络与广播合作的全新模式，打造了广播新闻的二度传播平台，由台网互动向台网融合迈出了坚实的一步” 。在甘肃定远地震、云南昭通暴雨等灾害中，中国广播网及时开通微博，“扩大了传统广播的覆盖人群和突发公共事件中传统广播的信息来源，丰富了传统广播的呈现方式。传统媒体与新媒体信息互通、议程互动，实现了传播效果递增。”

2.推进期地方台应急广播的主要特点

（1）立足本地，进行针对性服务

地方媒体熟悉当地风土人情，能够进行更有针对性的信息服务。例如，2010年4月玉树地震后，青海广播电台藏语广播就推出《来自玉树地震灾区的报道》特别直播节目，同时录制了两首藏语歌曲和多条安多、康巴藏语的公益广告滚动播出，收到了很好的效果。

（2）打破区隔，协作发展

2008年，央广与全国140家广播电台联合组成“全国奥运广播联盟”。同年，全国40多家交通广播成立“突发事件应急联盟”，一旦所在城市发生重大突发事件，联盟会在第一时间连线当地交通台记者，发出准确报道，形成广播所特有的应急传播合力。

总之，在这一阶段的应急广播工作中，央广与地方广播各具特色。作为国家广播，央广不仅占据着体制的制高点，在资源和覆盖面积上也是地方广播无法企及的，因此，也最能发挥对内、对外双向动员和资源整合的功能。而地方广播的优势则在于植根本地，精耕细作，能够提供更加具有贴近性的信息服务。

通过对历史的梳理不难发现，我国应急广播的发展是与国家公共治理能力的提高同步进行的，是与国内信息舆论环境的变化互为表里的，也是与广播媒体开拓业务空间、谋求生存发展的内在愿望相统一的。

2013年12月3日，央广国家应急广播中心揭牌、应急广播社区网站上线，标志着国家应急广播进入新的历史发展阶段。

二、我国应急广播的现状分析

2013年12月，国家新闻出版广电总局印发了《推进国家应急广播体系建设工作方案》，在法制、机制、技术、标准等方面进行了详尽的部署。从2014年9月到2015年11月，国家新闻出版广电总局先后两次召开国家应急广播大会，对应急广播工作进行阶段性总结和部署。综合来看，我国应急广播在各个方面都取得了显著的进步，表现出以下特点：

（一）顶层设计基本完备

我国应急广播顶层设计可以表述为“三制一案一网”，即国家应急广播体制、国家应急广播机制、国家应急广播法制、国家应急广播预案和国家应急广播网。“三制一案一网”在机构建设、渠道建设、制度建设、方案设计和技术支持五个方面为应急广播的发展勾画出清晰的蓝图。

1. 机构建设

在国家层面，依托央广建立国家应急广播中心；在地方层面，依托各省市县广电系统，相应建立省市县级应急广播机构。这样的机构建设是与我国广播电视四级办台、混合覆盖的基本体系相匹配的。

2. 渠道建设

应急广播的核心问题是应急信息的流转与渠道问题。依据设计，国家应急广播中心将成为信息中枢，纵向上连接国家应急工作主管部门与各省市县应急广播中心，横向上与公安、交通、国土、气象等职能部门相联系，形成“纵向贯穿，横向覆盖”的信息收集、整合、发布渠道。此外，央广还专门制作了应急节目库，加大了防灾减灾知识类节目的储备。

3.制度建设

国家虽然已经颁布了《国家自然灾害救助应急预案（2011～2015）》和《国家突发事件应急体系建设规划（2011～2015）》，但是在应急广播法制建设上还是空白，亟需出台相应的法律法规，保障其职能的合法依规实施。目前，《国家应急广播条例》等已提上议事日程。

4.方案设计

由于自然灾害等事件的突发性和广播工作的技术性等因素，为保障应急广播的正常运转，必须明确应急广播工作预案，做好物资、人员、器材等方面的安排，才能保证及时、合理、有效地做出应急响应。

5.技术支撑

目前，国家应急广播体系包含国家和各省市县的应急广播系统，通过有线、无线、卫星等各种手段对于广播、电视以及各移动终端进行覆盖。据统计，全国广播人口综合覆盖率已达97.79%，电视人口覆盖率达到98.4%，手机用户接近13亿人，国家应急部门所发出的信息完全能够通过上述系统传递给各地群众。

（二）实践层面逐步推进

“十二五”规划和相关实施方案出台之后，应急广播的建设得到了各方面的重视，央广和地方台相互配合，积极探索，继续多向推进工作。

1.灾害现场空降

国家应急广播中心成立之后，已经先后两次在四川芦山和云南鲁甸地震灾区开办应急电台，与当地省、市、县级媒体联动，利用大喇叭和调频广播向灾区人民广播，有效地覆盖了受灾区域，为灾区人民提供各种信息服务。

2.应急机制演练

我国一直实行“四级办台，混合覆盖”的广电运行机制，因此，打通区隔，建立多级联通机制是应急广播系统良性运转的重要前提。央广与广西、四川两省新闻出版广电局签订相关协议，于2014年的7月、10月分别在两地进行应急广播预警实验和应急广播演练。2014年8月，在收到水利部发布的桂林地区洪水预警后，国家应急广播向受灾区域发出定向预警，首次实现了应急信息的精准发布。

3.信息渠道开拓

目前，央广已先后与中国地震局、中国气象局等多个信息提供方建立了合作机制，实现了应急信息自动汇集共享。应急广播中心因此能够在第一时间获得权威信息，为应急工作的开展赢得宝贵时间。此外，央广还与交通运输部合作，建设京、津、冀、湘、渝地区的高速公路应急服务广播项目示范工程，将移动人群也纳入应急广播服务范围。

4.技术标准研发

目前，我国应急信息提供方多达近10家，各部门工作规程不同，信息标准不同，这有可能给应急广播的快速反应带来延宕。2013年以来，央广开展了《应急广播信息制作与发布平台研发与试验》科研项目，研发应急广播信息的制作播发标准体系，为各相关部门的信息制作了“转换口”与“变压器”，实现预警信息自动适配播发，提高了预警信息的发布效率。

5.多媒体融合

网络新媒体具有内容丰富、形式多样、信息增值快等优点，是应急广播建设中的重要领域。2013年12月3日，国家应急广播中心社区网站上线，随后又开通微博、微信，开发了手机客户端等，使应急广播的信息插上移动互联网的翅膀，覆盖到更为广阔的受众。

6. 服务重心下沉

近几年，基层应急广播的建设得到了各级政府的重视。2011年，北京市有5个居民社区安装了民政应急广播系统，这是全国率先使用应急广播系统的居民社区。浙江省也提出，在2015年实现应急广播全覆盖。这些部署“上顶天、下立地”，使应急广播走到公众身边，实现其公共性和服务性的基本功能。

7.科研力量加强

近年来，关于应急广播的科研工作有了明显加强。笔者以“应急广播”为关键词在知网进行搜索，共搜索到598篇中文文献（分布统计见下图）。从统计数据可以发现，我国对于应急广播的研究力度在不断增加，到2013年更是有了突破性的上升。这种变化与国家对于应急广播的重视密不可分，科研力量的加强也为应急广播今后的发展提供了智力支持。

三、我国应急广播的未来展望

目前，我国应急广播的组织架构已经基本搭建完成，全媒体信息网络正在不断向基层延伸。展望未来，今后的工作应该在以下几个方面继续推进。

（一）明确应急广播的法律地位

目前，我国虽然已经制定了35件有关突发公共事件应对的法律、37件行政法规、55件部门规章和111件法规性文件， 但与应急广播相关的内容却只是散见其中，缺少一部独立完整的法律来保障与协调。应急广播名为广播，其实是一个复杂多元的公共信息服务平台，在组织层面上需要协调广电、公安、民政、水利、气象、地震、医疗卫生等多个不同归属、不同层级的职能部门，在动员层面上需要发动从中央到省市直至县、区的各级政府，一旦运行起来，还必须保持系统的稳定、高效与安全。因此，亟需制定一部专门的法律来明确应急广播的法律地位、运行主体和职责权属，这是应急广播良性发展的基本保障。

（二）加快省市县级的应急广播建设

据统计，目前与央广合作开发应急广播实验工作的省区有河北、江苏、四川、江西、广西、福建和西藏等七处，仅占全国31个省级行政区域（不含港澳台地区）的20%左右。也就是说，虽然国家级应急广播体系已经初步形成，但是省市县一级还有很大空白尚未覆盖。近年来全球气候变暖，各种极端天气引发的气象、地质自然灾害大幅上升，应急广播工作刻不容缓，必须要“加快推进省级应急广播体系建设，带动市县级应急广播建设，实现地方与国家级应急广播系统的高效对接，真正发挥应急广播的作用。”

（三）提升应急广播的跨媒介传播能力

互联网正在深刻地改变着中国人的生活方式，手机等移动终端成为人们获取信息的主要来源，社交媒体成为人们互动分享信息的主要平台。“截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%，手机网民规模达5.94亿，网民中使用手机上网的人群占比由2014年12月的85.8%提升至88.9%” 。在这样的环境下，应急广播也应顺势而为，不断提升技术手段，创新服务方式，将传统媒体上的信息发布与社交媒体上的聚合互动融通在一起，提升应急广播的跨媒体传播能力。

（四）加强应急广播宣传教育

应急广播是一种信息工具，只有在懂得使用它的人手里才能发挥作用。与日本、美国等国家相比，我国应急广播建设起步较晚，普通民众对于应急广播比较陌生。因此，需要广泛动员社会各方面力量，通过媒体宣传、学校教育和社区街道等基层组织来普及相关知识，训练使用技能，保证人民群众了解应急广播，在遭遇危难险急时能使用应急广播。这也是应急广播平时服务、战时应急、平战结合的工作策略的应有之义。

在2015年11月召开的第二届中国应急广播大会上，中宣部副部长、国家新闻出版广电总局局长蔡赴朝同志要求：“早日建成统一联动、安全可靠的国家应急广播体系，更好地服务社会，服务人民。” 相信随着法律制度的建设，技术手段的升级和宣传教育的普及，应急广播将会在创新中不断完善，为社会和民众打造一张可靠迅捷的应急信息安全网。

注释

吴廷俊 夏长勇 《我国公共危机传播的历史回顾与现状分析》，《现代传播》，2010年第6期。

凤凰网：http：//phtv.ifeng.com/program/fhdsy/detail_2011_11/15/10665052_0.shtml

张君昌 《中国媒体报道突发事件政策法律法规之变迁》，《电视研究》，2009年第5期。

陈建云 陈颖 《一次反思自我引发改革的机会——“重大突发事件与新闻传播学术研讨会”综述》，《新闻记者》，2003年第6期。

孙树凤 《新闻的力量——央广“非典”报道启示》，《中国广播电视学刊》，2003年第7期。

黄昏 《从突发事件看广播在构建和谐社会中的作用》，人民网http：//media.people.com.cn/GB/40628/5667460.html

郎峰蔚 《台网一体 打造广播新闻的二度传播平台——回望中国广播网〈大爱有声 风雪同行〉专题》，《中国广播》，2008年第4期。

温秋阳 《应急广播在新媒体时代的传播策略》，《中国广播》，2014年第3期。

李雁英 朱芳 张迈 《公共危机管理中的信息管理研究》，《图书情报工作》，2012年第1期。

杨骁 《探索融媒体应急广播发展之路》，《中国新闻出版广电报》，2015年11月11日第1版。

《第36次中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心（CNNIC）网站，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/t20150722_52624.htm

（作者单位：中国传媒大学播音主持艺术学院）

（本文编辑：饶雷）