收入公平视角下的个人所得税制改革探讨

黄美燕

摘要：随着经济的发展和转型，贫富差距日趋扩大。累进性的个人所得税是政府调节收入分配的重要工具，而我国现行的个人所得税制存在诸多缺陷，未能显著改善收入不平等的问题。个人所得税改革仍有很大空间，文章基于收入分配公平的视角，从税制模式的转变、税率制度的调整、扣除标准的合理设置与税收征管的完善等方面入手，提出相应对策建议，突显其收入分配公平的功能。

关键词：收入公平；个人所得税；改革

一、引言

经过三十年的发展，中国实现经济腾飞，2015年中国大陆的GDP总量仅次于美国位居世界第二，同时人均GDP达到8016美元，已从一个人均不足300美元的低收入国家步入到中上等收入国家。在经济转型的过程中，我国收入分配格局在诸多因素的影响下产生了巨大的变化，突出表现在城乡之间和行业之间形成高低收入群体的收入差距不断扩大。为了实现社会公平，调节收入差距，政府对收入再分配具有重要的职责和功能。其中累进性的个人所得税是重要手段之一，然而目前的个人所得税制存在诸多问题，对收入的调节作用受到了限制。因此，基于收入分配公平的视角下，个人所得税的首要任务是完善自身因素，使税制改革能够确切发挥收入调节功能，避免“逆向调节”或者违背税收公平的现象出现。

二、我国收入分配的现状分析

（一）基尼系数反映的收入分配差距现状

基尼系数常被用来衡量一个国家收入分配状况的差异。大部分学者认为中国真实的基尼系数远比国家官方公布的统计数据来得高。然而国家统计局公布的数据依然处于较高的区间，根据表1，从2003年到2014年，基尼系数长期高于世界银行的警戒线0.4。这几年有所下降，但仍然处于较高的区间，说明当前我国税收等调控手段尤其是个人所得税，并没有对收入差距进行有效调节。

（二）城乡收入比反映的收入分配现状

城乡收入差距扩大是经济发展过程中长期存在的问题，诸多文献表明城乡收入差距是总体收入差距持续拉大的主要原因。近三十年间，城乡收入比从1985年的1.8一路跃升为2013年的3.0，最高值3.3出现在2009年。李实，罗楚亮（2007）在测算城乡居民收入差距时，将隐性补贴考虑进来，综合度量的城乡收入比更高，并估计中国可能是城乡收入差距最大的国家之一。城乡收入比在2014年首次低于3，不过导致收入差距扩大的政策和体制性因素仍然存在，会继续影响收入差距。

（三）行业之间的收入分配现状

2014年收入最高的三个行业分别是金融业，信息传输、软件和技术服务业，科学研究和综合技术服务业；收入最低的三个行业依次为农林牧渔业，住宿餐饮业，水利、环境和公共设施管理业。收入最高行业与最低行业的平均工资之间相差高达3.8倍。总体来看，高收入群体向高新技术行业、金融行业、垄断行业集中，而传统行业如传统服务业、传统制造业的收入增长较慢。行业差距形成了高收入群体和中低收入群体，而目前的个人所得税制设计未能对高收入群体进行有效的收入调节。

三、个人所得税在调节收入分配方面的不足

（一）模式不够合理

第一，在分项征税的条件下，相同的收入由于收入来源的不同而承担不同的税负，形成了横向不公平。以同一笔所得分别确定为劳务报酬所得和工资薪金所得进行比较，假设税前所得都是8000元，如果该所得是工资薪金所得，应纳税额是345元，税负率为4.31%；如果是劳务报酬所得，应纳税额高达1280元，税负率为16%，两者的税负相差935元，税负率也相差11.69个百分点。第二，分类课税的模式也容易形成纵向不公平。扣除额、税率和优惠政策由于取得收入的形式不同而存在差异，容易对纳税人之间的收入分配产生逆向调节作用，即低收入者税负反而比高收入者税负重。第三，分类税制模式为高收入者提供了避税机会。同样的一笔收入，税负因取得的形式不同而存在差异。高收入者收入渠道多样，可以通过税收筹划如税目的转换或多次扣除等方法避税，使得个税对高收入的调节作用未能有效发挥。

（二）税率制度存在不足

第一，目前共实行5套税率，税率类别多而且复杂。生产经营所得的税负比工资薪金所得重，同样是边际税率35%，年工资薪金所得在66万到96万之间（每月超过5.5万小于8万）才适用，而年生产经营所得只要超过10万都要适用。这种税率结构差异，不符合当下提倡全民创业的政策。此外，生产经营所得和工资薪金所得适用的最高边际税率较高，分别是35%、45%，对劳务报酬采用加成征收并且最高边际税率也达到40%。而利息、股息、红利所得和偶然所得均适用20%的单一比例税率。劳动所得的税负比资本性收入和偶然收入重，不符合提倡劳动致富的精神。第二，工薪所得累进税率设计的级次偏多，级距不合理。杨斌（2016）指出并不是所有的累进都能使个人所得税具有收入分配调节功能，累进的效果取决于税率、级距和级次。 首先，虽然实行七级累进税率，但是大多数人的收入集中在前三个级次，这个群体主要是普通劳动者获得的工资薪金所得，对他们的收入设置的级次多且累进性强，意义不大。其次，当月应纳税所得额的上限从1500元增加到9000元，税率从3%提高到20%，前三级应纳税所得额仅增加7500元，累进级距的税率就增加了17个百分点；当上限9000元上升到35000元，税率从20%增加到25%，应纳所得额增加了26000元，相应的税率仅提高了5个百分点。陈建东（2016）指出现行的税率级距设计在最高收入群体的税负率具有一定累进性，但累进性低于对低收入群体。

（三）费用扣除不合理

第一，采取全国统一的扣除标准不能体现量能负担原则。从同一地区不同的纳税主体来看，婚姻状况、健康情况、赡养家庭人口、住房支出等方面存在很大的不同。因此，对所有纳税人都采用相同的扣除费用是不合理的。第二，部分应税所得项目的费用扣除标准偏低。我国个人所得税的免征额分别在2006年、2008年和2011年经过三次调整，扣除标准从最初的800依次增加到1600元、2000元及3500元，这些调整改善了费用扣除标准的不合理状况。然而，其他所得如劳务报酬所得的费用扣除标准未作改变，这也是工资薪金所得同其他所得税负差异的原因之一。第三，目前的定额费用扣除标准没有同物价挂钩，无法随着通货膨胀而及时调整，停留在随机调整的状态。

（四）税收征管不力

第一，税务机关对纳税人的收入和财产信息难以全面、真实掌握。一是对于同一个纳税人取得的各项收入，银行没有一个统一的账号可以统计；二是缺乏完善的不动产登记制度，使得拥有多套房产的居民在租赁过程中少缴乃至没有缴税。三是税务机关信息化程度低，各部门信息没有共享，特别是银行、工商、房产和海关等相关部门都没有和税务机关形成联网。因此，造成了许多非工薪高收入者逃避大量税款，而工薪阶层一般由所在单位代扣代缴负担较重。第二，对偷逃个人所得税行为的惩罚力度轻。现行税收征管重在查补，而轻视查补，只是补缴税款而没有采取严厉的处罚措施，违法现象得不到有效抑制。

四、增强个人所得税调节收入分配功能的政策建议

（一）转变税制模式

综合所得税制模式在调节收入分配方面最具有优势。但基于我国的现实情况，大多数学者认为先实行“综合与分类相结合”的税制模式，待相关配套措施完善时，再实行综合税制模式。可以考虑将所得分为两大类：一是在一个纳税期限里，纳税人可以连续或经常获得的所得，如受雇获得工资薪金收入，劳务报酬所得和生产经营所得等，列入综合所得的征收项目，实行超额累进税率；二是对其他所得即稿酬、财产转让所得、财产租赁所得、特许权使用费、利息股息红利所得和偶然所得继续实行单一比例税率，其中在对资本性收入和偶然所得可以适当提高税率。同时，现行模式向“分类与综合相结合”模式转变需要克服体制性难题，因为分类课征是在收入来源地进行源泉扣缴，综合课征是在居住地或户籍地进行申报，白彦峰（2009）也指出两地的税收利益可能面临难以协调的问题。

（二）完善税率制度

第一，关于级次。陈建东（2016）通过对不同税率级级距设计对比分析，发现其中陈建东等设计的四级超额累进税率的税后基尼系数最小，比现行七级精简了三个级次。许多学者也提出不同的级次设计方案，都少于七级。因此，级次的减少是个税改革的方向。第二，关于级距。级距的划分要根据真实的收入分布情况，同时要实现国家向橄榄型社会的转变目标。现阶段要求降低中低收入阶层的税负，在个人所得税级距的设计中，中低收入的级距跨度不宜太窄，而对高收入的级距应当适当调整，增加其累进性。因此，可以考虑调整现有适用3%低税率的年纳税所得额上限1.8万元，使适用低税率的低收入人群的数量增加；其次，大幅降低中等收入群体的税负水平。

（三）合理设置费用扣除标准

首先，由于我国各省份地区经济发展不平衡，费用扣除标准的设定应将地区间的生活成本费用纳入考虑；其次，要重视家庭情况和婚姻的状况。中国的家庭观念比较浓厚，家庭的生活水平和支出决策受到家庭总收入所制约。可借鉴国外做法，如美国针对不同家庭结构差异对待，扣除标准分为单身、已婚合报、已婚各自申报、户主四种情况；日本的费用扣除则将抚养子女和赡养老人的情况纳入考虑。此外，住房按揭利息负担也应考虑扣除。对这些费用进行实际的扣除，不如现行统一费用扣除的便利。在实践中可以采取两者相结合的方式，即实现统一的费用扣除标准，同时重点考察如房贷利息、赡养费用等大额支出，进行扣除。在税制运行一定时期，视情况逐步完善，全面完善扣除标准。第二，对费用扣除标准实行动态的指数化调整，使得扣除标准按照每年的通货膨胀水平及时进行调整，最大限度降低通货带来的税负增加。

（四）强化税收征管

第一，建立严密的个人收入监控体系。首先，建立统一的纳税识别号码，可以考虑居民身份证号码或个人纳税编码，掌握个人的收入和纳税信息；其次，完善不动产登记制度，将纳税人的财产显性化；其次，税务机关应加强与银行、工商、房产、车辆、海关、证券等多部门的写作和资源共享，实行集中管理，及时掌握纳税人收入和财产信息。此外，加大对偷税漏税行为以及不依法代扣代缴行为的稽查和处罚力度，提高税收遵从度。

参考文献：

[1]李实，罗楚亮.中国城乡居民收入差距的重新估计[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2007（02）.

[2]杨斌.综合分类个人所得税税率制度设计[J].税务研究，2016（02）.

[3]陈建东，夏太彪，李江.工资薪金所得个人所得税税率及级距设定探究——以2013年中国家庭金融调查数据为例[J].税务研究，2016（02）.

[4]白彦锋.落实科学发展观的财税政策体系研究[M].经济科学出版社，2009.

[5]李升，杨武.个人所得税改革：以促进公平为视角[J].税务研究，2016（02）.

（作者单位：福州大学经济与管理学院）