中国化石能源国际合作环境及政策影响因素分析

摘 要：准确掌握国际上化石能源的供求形势，分析其对我国化石能源政策的影响，有助于更好地利用和开发能源。本文首先分析了近十年间全球主要石油、天然气、煤炭主产区的资源储量情况以及生产消费情况，结合我国十年间石油天然气贸易情况和政策变化，得出应在未来情况下逐步消除原有影响政策制定的相关利益主体所产生的路径依赖，从而使得制定化石能源政策更加理性并符合我国国情和世界发展的趋势。

关键词：化石能源；能源政策；国际合作

能源，作为人类生存和发展的重要物质基础，攸关国计民生和国家安全。现阶段，由于世界性的能源消费需求不断增加，全球能源资源供给长期偏紧的矛盾更加突出，能源资源竞争日趋激烈，再加上全球化石能源结构变化导致的能源供应格局深刻调整，使得全球能源市场波动风险加剧。①

化石能源是一种碳氢化合物或其衍生物。化石能源所包含的天然资源有煤炭、石油和天然气。它由古代生物的化石沉积而来，是一次能源。化石燃料开发利用过程中会排放温室气体，特别是不完全燃烧状态下，散发出有毒的气体，但是在目前技术和经济条件制约下，它仍是人类能源利用中必不可少的燃料。②

近年来，我国油气需求增长迅速，国内油气生产难以满足需求，对外依存度快速上升。与此同时，国际能源市场特别是油气市场形势更为复杂多变，美国页岩气革命等深刻影响世界能源供需格局，石油天然气金融属性逐渐加强，全球能源市场波动风险加剧。分析世界石油天然气和煤炭的供需形势及价格走势，对研究我国“十三五”能源发展形势具有重要意义。

1 我国石油天然气国际合作开发现状

1.1 全球化石主要产区的资源储量、生产、消费状况分析

世界石油储量大于2亿桶的国家共有14个国家。这些产油国的资源储量占到世界石油总储量的91%，在很大程度上对国际原油市场起到支配作用。这些国家主要分布在北美、中东、西非和中亚地区，各国在资源分布上差别很大，资源储产比（即储量按照现有开采水平能够开采的年限）也有较大差别，既有加拿大、委内瑞拉、伊拉克、利比亚这样储产比超过100的资源富足国家，也有美国、中国这样储产比在10左右的资源紧缺国家。尤其是相对于其丰富的石油储量，相差近十倍的储产比，更显示出巨大的两极化趋势。

世界天然气储量大于2万亿立方米的国家共18个。这18个国家的天然气储量占世界储量的90%，其中俄罗斯、伊朗、土库曼斯坦和卡塔尔四国占据了储量的68%，这些国家年产量占世界天然气产量的75%-77%。除美国和加拿大天然气储量不高但储采比较低外，挪威、埃及、中国、印度尼西亚、马来西亚储量虽不高但储采比还在中等水平外，其余各国储量都极为丰富，这也和过去世界主要使用石油资源有关，天然气资源作为比石油清洁的替代能源仍处在新开发阶段。

世界上主要有9个煤炭储量在300亿吨以上的国家，它们的煤炭储量之和占到世界煤炭储量的91%，这些国家中，除了中国由于开采煤炭资源比重较大使得储产比只有30之外，其余国家的储产比都高于100。近十年间的消费量显示除中国的消费量增加外，其余各国的消费量均呈现维持不变或稍有下降的趋势。

1.2 我国化石能源储量、生产、消费状况分析

我国能源资源短缺，常规化石能源可持续供应能力不足。油气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的6%，石油年产量仅能维持在2亿吨左右，石油进口的比重占本国总消费量的73.2%，从总量上来说我国并不能作为石油出口国，却是绝对意义的石油进口大国。常规天然气新增产量仅能满足新增需求的30%左右，煤炭超强度开采，因此扩展海外能源来源就显得尤为重要。

为了拓宽我国石油进口来源，多年来政府采取了很多举措：加快西北（中哈）、东北（中俄）和西南（中缅）三大陆路原油进口通道建设，加强配套干线管道建设；适应海运原油进口需要，加强沿海大型原油接卸码头及陆上配套管道建设。虽然中国在进口地多样化上面取得了显著成绩，但是在一些重要的富油国并没有建立起稳固的石油供应基地，美国、日本等工业化国家的大型石油公司已经控制了这些国家和地区的石油供应。

在非洲，中国以安哥拉、苏丹和刚果为基地，而从利比亚、尼日利亚和阿尔及利亚的进口相当有限；在中东，中国以沙特阿拉伯、阿曼、伊朗和也门为基地，而探明储量非常丰富的伊拉克、科威特和阿拉伯聯合酋长国处于美国的垄断性控制，中国难以取得突破；在欧洲和西半球，中国以俄罗斯和巴西为基地，而对委内瑞拉和哈萨克斯坦关注不够。由于中国所选择的石油基地现在大多处在政治不稳定的状态，所以海外石油供应的不确定性较大。

相对比石油而言，天然气属于新型清洁能源，对其的开发使用尚处于起步阶段，因此进出口贸易量依然在较低水平徘徊。为了加快推进天然气资源利用，到目前为止，我国已经加快建设西北（中国—中亚）、东北（中俄）、西南（中缅）和海上四大进口通道，形成以西气东输、川气东送、陕京输气管道为大动脉，连接主要生产区、消费区和储气库的骨干管网。

2 影响化石能源政策制定的因素

能源政策，是指与能源供应和能源需求有关的各种政策的总和。其制定目的在于节约和利用能源，对能源的生产和需求进行总体平衡。在我国，能源政策的制定是一个复杂的过程，

能源行业具有影响力的利益主体很多，不仅包括各地方发改委、能源局、各级职能部门和行业协会以及研究机构，还有类似于中石油、中石化、神华、中煤、华能、大唐、国电等具有领导力的行业巨头。虽然这些利益主体还未完全发育为利益集团，但是已经在某种程度上具备影响政府决策的意愿和能力。他们影响政府决策有四条途径：一是对决策信息的垄断；二是对决策内容的自由裁量；三是对决策咨询的供给；四是通过利益诉求影响政策制定过程。

和石油、天然气相关的政策由于属于专业性弱而国家安全影响程度高，在我国一般呈现出显著的自上而下的特点，即最高层政治领导人为首的政治精英是政策制定过程中最重要的影响因素，可以按照理性框架进行分析，追求利益最大化。相比较而言，由于我国较大的煤炭储量，以及在目前全球低碳化要求的前提下，与煤炭相关的政策相对属于专业性强而国家安全影响程度不高的类型，一般呈现出不同政府部门在政策制定过程中寻求妥协和达成一致行为的特点，呈现出更多的政府部门之间谈判和交涉的特点以及共识的形成。

3 开展国际能源合作

在现行地质勘察和开采条件下，能够找到和可供开发利用的资源量并不会发生大的变化，同时对资源的利用率也将保持一定程度的稳定。在这种情况下，为了提供能够满足维持我国经济正常稳步增长所需要的能源，除了需要鼓励对能源科技增加投入，使推进能源科技不断创新外，还要努力谋求对外发展。在能源的战略属性、政治属性更加凸显的今天，各国围绕能源资源的博弈日趋激烈。在能源资源领域的对外交往中，应体现互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观，积极参与境外能源资源开发，扩大能源对外贸易和技术合作，构建国际合作新格局。在此过程中应当注意争取合作、避免冲突，最好的状态是相容的、超越零合的有序竞争状态。在现实中最著名的反例是中日在俄罗斯天然气管道铺设的线路之争，由于日本采取零合博弈的思想，使得双方的竞争陷入恶性循环，结果任何一方都没有得利。

同时，对外交往也深受国内政治的影响。有研究指出，国际贸易与国内政治联盟之间的作用方式为：当一国的某类资源拥有相对竞争优势时会欢迎国际贸易扩张并形成拥护自有贸易的政治联盟；而一国的某类资源若与他国比较处于弱势时将优先选择施加政治力量推动贸易保护。面对发展经济和保护环境的双重要求，国家必须采取措施改善能源结构、保持能源价格稳定、保障企业“走出去”、确保稳定供应、来源多元化以及运输安全。

注释：

①中国能源局：《中国能源发展“十二五”规划》，http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm。

②国家发展和改革委员会能源研究所：http：//www.eri.org.cn/nykx_list1.php？cid=69。

参考文献：

[1]BP公司.BP_2030年世界能源展望（2013）[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm.

[2]孙丽娟.国际能源竞争背后的政治学思考[D].陕西师范大学，2007.

[3]何方，姚朋.论和谐社会中官僚制权力对公共决策的良性驾驭[J].江西行政學院学报，2007（7）：11.

[4]彭志国.从理性、权力到官僚政治视角的转变——对西方学者关于中国政策制定过程研究的述评[J].理论探讨，2005（2）：92.

[5]中国能源局.中国能源发展“十二五”规划[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm.

[6]张仕荣，王莹.中国能源安全体系的系统科学分析[J].系统科学学报，2008，16（3）：69.

[7]梁勇.对外经济政策的国内政治因素分析——以中国资本管制政策为例[D].外交学院，2007.

作者简介：

周彦喆，外交学院教师、中国地质大学（北京）人文经管学院管理科学与工程专业博士生。

课题项目：

本文受外交学院“中央高校基本科研业务费专项资金”资助，项目编号：3162013ZYKD04。