中小型水电站采用委托制建设管理模式的实践与思考

【摘要】本文作者从理论与实践两方面对国内目前水电站建设管理中采用的委托制建设管理模式进行了较系统的分析和总结，并根据项目管理的发展趋势提出了目前我国水电站项目管理工作应该努力的方向。从而有利于加快我国中小型水电站建设管理发展的步伐，使我国的水利水电市场培育发展得更加完善。

【关键词】中小型；水电站；建设管理；业主委托制；实践

随着近年来我国水利水电等基础设施项目建设力度的不断加大，投资规模迅速扩大，投资方管理力量不足等问题日益突出，在中小型水电站工程建设中推行建设管理委托制，不仅可以有效地保证工程质量，提高投资效益，杜绝建筑工程中的腐败现象，而且对利用社会化专业机构管理水平，从源头上解决投资管理过程中的约束软化、项目业主单位投资风险防范机制缺失等问题，都具有重大的意义。

目前，国内水利水电工程建设管理模式大多还都属于传统型，即基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。随着我国投融资体制改革深入和投资多元化的进一步推进，传统型的管理模式已不能适应市场经济及社会发展的要求。本文对建设管理委托制管理模式在中小型水电站的建设阶段实践效果及应注意的问题进行了总结分析，提出了相应对策，以便建设管理委托制模式能更快更好地在国内大中型水电项目建设中应用和推广。

1、工程建设管理委托制的组织模式实践

1.1 项目背景资料

某水利枢纽工程位于新疆阿勒泰地区，控制流域面积6056km2设计采用库坝式开发方式，总库容为2.32亿m3，混凝土面板堆石坝，最大坝高140.3m，水电站装机容量16万kw。该项目主要任务是发电，枢纽工程由：拦河坝、左岸泄洪、引水发电建筑物及坝后岸边式地面厂房等主要建筑物组成，属大（2）型Ⅱ等工程。发电引水洞采用“一洞四机”供水型式，引水流量增加到167立方米每秒，地面厂房内布置4台机组，保证出力19.22MW，多年平均年发电量5.24亿kw.h。工程施工工期为52个月，总投资为11.69亿元。

投资单位采用业主委托制建设管理的模式，项目建设阶段的建设管理委托系统内有资质的项目管理公司承担建设管理任务。该工程于2009年6月份开工建设，2013年底建成首台机组并网发电。

1.2 系统内首次采用建设管理委托制模式

笔者所在公司作为投资方，是大型国有经营性的发电公司，在疆内各地投资开发的水、风、光等电站项目较多，较分散。为了解决项目分散管理所带来的人员不平衡和管理资源的浪费，实现专业工程管理人才和先进的管理资源在整个集团系统内的合理配置和共享，该项目借鉴国际国内先进经验，在全国电力建设项目中创新性地采用工程建设委托管理的模式，项目的建设管理通过市场化的方式运作，工程建设阶段的建设管理工作，由投资方与项目管理公司签订委托管理合同的方式，确定了项目管理公司的职责和权限，明确了业主方和项目管理公司各自应该承担的责任。

2009年6月，项目管理公司根据委托合同在项目所在地派驻项目公司领导班子，抽调专业人员50余人，组建了专业化的项目管理公司，在建设期内，代行业主方的建设管理职能。而建设阶段，投资方仅派驻现场6人，成立综合管理部和财务管理部，负责协调地方政府相关的移民征地、税务等问题；负责银行贷款及按合同审批、支付工程建设各方所需的资金。2013年底，工程建成投产发电后，项目管理公司根据合同完成情况，管理人员逐步撤出，由业主方组建运营队伍分批进场，电站转入运营管理阶段。

2、顺利实现建设管理目标，建设管理委托制值得推广

随着发电市场的开放，电厂投资主体多元化和产权多元化的进程加快，将水电站资产的所有权与建设经营权分开，开始成为一种选择。同时，电源建设的迅猛发展，大量的新建水电站项目由于缺乏建设生产管理人员和技术骨干，开始寻找专业公司合作。上述背景，催生出了“委托建设、委托运营”这种新的管理模式。

2.1 “自留地”与“责任田”分明，有利于专业化管理。

委（受）托双方承担的工作各有侧重，业主方可充分发挥其掌握经营自主权、掌控资金和良好公共关系等优势做好电站的资产经营管理工作，能集中精力种好“自留地”；而建设管理公司和运营公司则充分发挥其建设生产管理和运行维护技能优势，做好电站工程建设、安全生产、经济运行，以优良的业绩完成建设管理生产工作，能驾轻就熟种好“责任田”。

2.2 实施“小业主、大委托”方式，值得推广

水电站项目建设管理实施委托管理制模式后，项目管理公司、运营方和业主方能减少管理重叠和机构、人员设置，有利于提高工作效率、控制管理成本，真正集中精力发挥各自优势。

该电站从开工建设到投产发电，工程建设期的安全生产、质量、工期、造价等建设目标都较好地实现了集团公司的控制目标，在整个建设期内，由项目管理公司按照精干高效的原則组建一个经营管理班子，建立和完善有关工程项目管理的各项制度、程序、标准和管理流程，项目管理比较规范，工程建设主要指标均创造了全国同类型电站的最好水平。

推行电站建设项目委托管理是工程管理理念的创新，它改变了传统建设管理模式中，每新建电站项目都要临时抽调人员、组建项目班子进行管理的做法，克服了各个工程建设管理人员老是处于边工作、边熟悉、边培养和工程干完成冗员的弊端。

推而广之，在实践工作中不断总结经验，不断提高工程建设管理水平，在项目的建设、电厂的运行、检修和后勤服务等均可通过市场化的方式，以合同方式委托专业公司承担，实施工程建设委托管理是工程管理加快实现专业化、标准化、规范化、现代化和国际化的有效途径，也是加快电力建设，促进发展的需要。

3、工程项目建设管理委托制的产生和发展

3.1 建设管理委托制产生的背景。

工程项目委托管理是国际通行的工程建设组织管理模式之一，在该模式下，从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务.其主要方式有项目管理服务和项目管理承包。此外，政府投资工程项目实行这种方式之后，实现了建设管理和监督的分离，对防止工程建设领域的腐败也起到了积极的作用。

3.2 工程项目建设管理委托制在国外的发展。

建设工程项目管理模式与一个国家的经济体制、市场的发展程度和投融资主体密不可分。经济发达国家的市场化、私有化程度较高，建设项目包括许多水电站、市政工程、高层建筑等大型项目，是由私人作为投资主体。加之发达国家建筑市场的法律法規体系较为完善，中介机构较成熟，专业咨询服务多，内容全、信用好；建筑业的工程保险、担保体制非常健全。在这种环境下，业主的投资和质量目标的风险大大降低。因此，在不同的工程阶段，业主可以委托不同的专业项目管理公司，协助自己做好项目的一体化管理。

国外对项目管理模式的研究主要从项目的承发包模式出发，发展不同的管理模式，以改善项目的投资、质量和进度目标。总体来说，国外的业主项目管理普遍采用“委托管理”的原则，业主的项目管理组织是弱势引导。从国外项目管理的发展历史来看，经历了设计——招投标——施工（DBB，Design-Bid-Build）、风险型建设项目管理（RISK-CM，Construction Management）、代理型建设项目管理（AGENCY-CM，Construction Management）和项目总承包（DB，Design-Build）模式等几个阶段。

3.3 国内建设管理模式的借鉴发展。

近年来，随着体制改革的不断深入和工程建设的不断发展，并根据整顿和规范市场经济秩序的要求，传统管理模式远不能适应新机制、新要求，必须要有新的科学先进的管理模式来取代。我国的委托制建设管理模式最早出现在政府投资项目，特别是政府投资的公益性项目的领域，率先开始探索代建制的是厦门市。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的委托管理制及代建制等项目管理模式。

4、中小型水电站建设管理模式的思考

长期以来，我国水利水电工程项目建设单位分散，且基本采取使用单位“自建、自管、自用”的建设模式，导致的最大问题就是建设规模、建设标准、投资、工期和质量等难以有效控制。对水利工程项目实行“建设管理委托制模式”，将项目建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构或公司而非项目业主单位独自承担，是近年来在改革水利工程项目建设实施模式中的一项制度创新。

通过实践，笔者认为，中小型水电站建设管理采用委托制，业主投资方不再配备专门的建设管理机构，为经营型发电公司的主业经营创造了条件，腾出了空间，有利于集中精力搞好电力生产营销；委托制管理，用合同的形式明确了各方管理责任，有利于严格按设计标准、规范规程进行工程建设，保证了工程建设的高质量、高水平，对于实现各项工程建设指标非常有利；委托管理有效弥补了工程前期准备和项目管理力量的不足，促进了工程的进展。由此，作为业主单位积极推行委托制建设管理模式，不仅节约了人力资源，而且能够大大提高建设管理水平，降低建设阶段的投资风险，建设管理成本也会得到有效控制，是两全其美的方案。

当然，建设管理委托制在我国水利水电工程建设领域尚处于探索阶段，作为投资管理体制的一项重大改革，还有许多问题，需要在理论分析的基础上，在实践中进一步探讨尝试，不断完善。随着我国水利水电建设事业的高速发展，在未来，水电站工程建设委托管理制也将随着社会现代化进程的推动继续完善，发挥其应有作用。

参考文献：

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[2] 李红岩、王建声，《关于完善项目代建制模式的几点思考》，《科技与管理》，2006年02期

[3] 李慎飞、李慎平，《以“代建制”为契机加快工程项目管理公司的发展》，《建筑管理现代化》，2004年04期

[4] 刘宁，《全国水利建设质量安全与稽察工作会议上的总结讲话》，水利建设与管理信息网，2005年10月8日

[5] 黄霆、申立银、赵振宇、任志浩，《我国政府投资项目管理的现状分析》，《建筑经济》， 2005年01期

作者简介：杜应军，河南三门峡人。1991年参加工作，先后就职于中国电建集团中国水利水电第十一工程局有限公司，新疆新华投资股份有限公司等单位，长期从事水利水电工程建设管理工作，现任中国核建新华水力发电有限公司所属的新疆新华喀拉托别水电开发有限公司总经理。