油气长输管道隐患治理存在问题及对策研究

霍登财 田水承 高鹏艳

摘 要：针对当前油气管道隐患治理中存在的责任不落实、资金不到位、治理难度大、时间长等问题，文章系统分析了隐患治理中存在的监管、权益、责任落实、经济投入等根本性问题，提出从明确责任、强化监管，加大投入入手，推进当前隐患治理工作，从而理顺监管体制、完善法规标准等，促进石油天然气长输管道安全监管长效机制的建立。

关键词：石油天然气；长输管道；隐患治理

中图分类号：TE 88 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2016）03-0323-05

0 引 言

油气管道具有运量大、成本低、可连续等优点成为石油天然气的主要运输方式[1]，目前我国陆上石油天然气管道总里程近12万km[2]，随着长输管道里程的不断延伸，其事故也不断发生，特别是2013年“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故的发生进一步给油气管道安全工作敲响了警钟，经过集中排查，各类油气管道占压，安全距离不足、穿越人口密集区等隐患逐渐显现，同时因隐患涉及单位利益冲突大、管道单位主体责任不落实、政府监管机制不顺畅等原因导致的隐患治理难度大、进度慢等问题凸显。针对油气长输管道隐患治理存在问题进行探讨研究，对促进油气管道隐患治理有重要的现实意义。

1 当前油气长输管道存在的主要隐患及形成过程

安全生产事故隐患（以下简称隐患），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。发现隐患后及时采取有效措施对其进行整治，对于预防生产安全事故有重要意义。截至2014年3月底，全国共排查油气输送管线隐患2.9万余处，其中：存在管道占压1.19万处，存在安全距离不足9 171处，不满足安全要求交叉穿越8 293处。截止2014年11月底，经过近一年的整治，全国排查出的29 436处油气输送管道隐患仅整改完成14 117处，整改完成率为48%.

1.1 管道占压

管道占压主要是指在管线两侧5 m地域范围内，进行建房以及修建其他建筑物、构筑物或放置危害管道的重物[3]。常见的占压主要有：居民新建、扩建房屋延伸至管线两侧5 m内；居民在原有住房基础上硬化院落、修建围墙；管线附近企业新建、扩建厂区道路，加盖围墙形成管道占压；管道上方或周边原有便道、村庄道路硬化、拓宽，车流量和车型加大，对管道形成占压。

1.2 安全距离不足

安全距离是指管道周边建筑物、构筑物距离管线及其附属设施的距离要达到国家技术规范的强制性要求。一是人口密集场所与管道安全距离不足，强制性规范要求人口密集区域距离管道距离大于普通房屋，随着城镇化进程的推进，部分区域特别是新建城区、城镇，管道周边居住人口不断增加，逐渐形成安全距离不足的问题；二是学校、医院、居民活动广场等公共场所距离管道安全距离不足，公共場所距离管道距离要求较大，而居民迫切希望就近修建公共活动场所，致使不断出现新建公共场所与管道安全距离不足的隐患；三是企业生产、经营、储存场所与管道安全距离不足，部分单位生产经营规模、范围不断扩大，加盖厂房、加大储存导致原有距离不再符合规范要求，形成安全距离不足。

1.3 穿越人口密集区域

随着城镇化进程的不断深化和城市建设的不断扩展，部分管道经过的农村区域逐步划为城镇聚居点或城区、城郊区域，同时原管道使用的农业土地逐渐转变为城市建设用地，管道两侧房屋、公共场所不断建设，人口不断增加，逐渐形成管道在人口密集场所间穿越现象，土地建设使用和管道保护的矛盾不断显现，安全隐患不断出现。

1.4 其他隐患

常见的其他隐患主要有：第三方破坏，主要是施工、偷盗等外力造成管道破坏；管道腐蚀，由于管道多数为地埋敷设，并且多为金属管道，因防腐层破坏，阴极保护失效等，部分区段化学腐蚀和电化学腐蚀严重；自然灾害破坏，地震、泥石流等自然灾害发生时对管道造成破坏；管理缺陷，因管理制度不健全、操作规程不完善，违章操作等也能给管道安全形成威胁；不符合安全要求交叉穿越，主要是管道间相互穿越与道路、铁路等实施交叉穿越，保护措施不到位形成安全隐患。

2 隐患治理存在问题及原因分析

石油天然气管道安全生产专项整治以来，全国排查出了大量的安全隐患，各级政府，各相关单位大力开展隐患治理工作，经过几个月的工作，隐患治理取得了一定的成效，但也暴露出来一些问题。第三方破坏、管道腐蚀、操作管道、管道之间、交叉穿越等隐患，涉及责任单位较为明确，管道单位通过加强管理、加大投入、增加管道防护技术措施等办法。但管道占压、安全距离不足、管道穿越人口密集区等隐患，治理中涉及的责任主体情况较为复杂、人口较多、利益冲突大，总体呈现出治理难度大、时间长的问题。

2.1 企业主体责任不落实

2.1.1 隐患治理主体责任意识差，依赖心理强

2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作决定》，明确企业是安全生产的责任主体，2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》进一步要求落实企业安全生产主体责任。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》也明确规定，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，应当保证事故隐患排查治理所需的资金。但当前油气管道单位在排查出隐患后，不管隐患治理难度大小，均不进行积极治理，而是片面依照《中华人民共和国石油天然气管道保护法》中“对管道存在的外部安全隐患，管道企业自身排除确有困难的，应当向市级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门报告”，将隐患全部认定为自身排除有困难隐患，报告当地政府，坐等当地政府监管部门为其治理隐患。存在一报了之、推卸责任思想意识。

2.1.2 大局意识不够，治理赔偿不积极

隐患治理中，占压物拆迁或防护处理均涉及经济补偿和投入问题，只有利益双方协商一致，补偿资金落实到位，隐患治理才能顺利进行。但在当前隐患治理经济赔偿问题上管道企业总是片面依据《石油天然气管道保护法》中工程建设先后顺序来认定处理占压物拆迁赔偿事宜，不顾全大局、积极赔偿，给隐患治理带来了难题。首先，没有认清管道建设用地只是在敷设时向土地所有人（承包人）进行青苗赔偿，而未依法征用的实际情况；其次，没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，未能充分考虑人民群众的土地权益；第三，没有准确理解《石油天然气管道保护法》中先建后建原则，该原则注重说明管道建设与其他经审批的大型工程建设项目，在处理居民占压物时不宜片面照搬；第四，没有体现大型企业的社会责任，隐患治理涉及人口较多，且有明显的权益纷争，处理不当，容易引发上访等群体事件，不利于社会稳定和管道的安全运行及其长远发展。

2.1.3 风险意识差，安全投入不到位

安全问题存在的根源问题之一是经济问题，安全问题也是经济问题，安全就是效益，是企业高水平企业文化和现代化管理理念的重要体现[4]。在隐患治理中强化风险意识，增强“安全就是效益”的管理理念，加大安全投入，有利于隐患治理工作的顺利进行和管道安全生产水平提高。管道企业是油气管道运行的直接投资者和受益者，应当保证事故隐患排查治理所需的资金。管道穿越城市人口密集区隐患，因土地价值的不断提升和涉及人口单位多、经济数额大、事故风险大等情况，且出现隐患边治理边产生现象，最有效的治理办法是就近进行管线改迁。虽然改线的一次性投入较大，但能较为彻底的消除隐患，有效降低事故风险，在处理城市建成区等人口密集场所隐患问题时应优先采用。

2.2 管道建设使用土地权益不明晰

《中华人民共和国土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《管道保护法》也强调土地所有人权益的维护，要求管道建设使用土地按照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定进行执行。但是管道建设使用土地因其使用形式和安全距离要求等特殊情况，不仅与土地所有权有冲突，也与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等发生冲突[5]，土地权益不明晰。一是鉴于油气管道的重要性，各级人民政府在管道建设时优先考虑管道的顺利敷设，土地权益遗留问题较多；二是管道为地埋铺设，管道建设使用土地通常只进行建设时的青苗赔偿，而未进行明确的征收，土地所有权和使用权限不相匹配；三是为保障管道安全，管线两侧一定距离范围内不得进行占压或出现人口密集的公共场所设施[6-7]，使管道周边较大面积的土地使用权限受到严格限制，而管道企业又未对权益受限土地进行征用，不符合市场经济规律，不利于公民利益的维护；四是土地性质的变化加大了土地权益的矛盾，随着城市建设的发展，部分耕地变为建设用地，土地价值飙升，人口、建筑剧增，同时管道保护要求的距离加大，土地权益矛盾凸显。

2.3 规劃不够合理和长远

油气长输管道因其在国家能源供应的重要性，各级政府在管线建设规划时存在“方便”管道建设的倾向，再加上近几年来城市建设的快速发展，导致部分管道途经区域逐步成为城市建成区或郊区，管道建设时规划不够科学合理弊端逐渐显现，因规划不够合理带来的管道隐患逐渐增多，并呈现出治理难度大、时间长、所需资金多的普遍特征。

2.4 政府监管职能不能有效发挥

安全生产法、安全生产事故隐患排查治理暂行规定等法律法规明确规定，企业是安全生产的责任主体，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，管道企业发现管道存在安全隐患，应当及时排除。各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。而在当前的石油天然气管道隐患治理中各级政府普遍存在只注重管道协调保护职能，而不注重对管道企业的监督管理职能，导致政府监管职能不能有效落实，存在诸多问题。

一是主管部门不够明确，当前只有《石油天然气管道保护法》规定省级人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府的指定部门依法主管本行政区域的管道保护工作，虽然对管道保护主管部门进行了规定，但安全生产监管单位未能明确；二是隐患治理监管责任夯不实，基层政府监管手段有限，存在各级政府逐级向下落实的现象，虽然符合属地监管的原则，但是管道企业主要为省级大型国有企业，且管道敷设在地下，管道的主要控制节点在管道起始地，市县级地方政府对管道单位的监管手段有限，难以运用经济处罚、停产停业等行政处罚手段加强对管道单位的监管，致使管道企业在隐患治理中不积极的现象较为普遍。

2.5 法律法规、标准不完善

2010年，《石油天然气管道保护法》的实施，从法律角度对石油天然气管道有关各方的权利义务，保护责任进行了明确，是一部有效保护我国石油天然气管道的法律[8]。但目前在油气管理上仅有《石油天然气管道法》，并且缺少配套法规或实施细则，在执行过程中存在较多的问题。一是保护法注重对管道的保护工作，缺乏政府对管道企业监管的专门法律；二是保护法中“人民政府主管管道工作的部门”的叫法不准确，政府应该是监管的主体，企业才是管道保护的责任主体[9]；三是石油天然气管道保护法及其现有的标准规范对管道的安全距离、防护措施等不够全面细致，需要进一步修订完善。

3 对策及建议

当前存在的油气管道隐患，最有效的办法是根据治理的难易程度和性质，进行分类管理。对于占压、安全距离不足的可通过政府加大监管力度、加强组织协调，企业积极主动、加大投入及时进行治理；对于管道穿越城市人口密集区，治理难度大、时间长的，建议从监管体制、规划建设等根本问题出发，进行深化改革，建立油气管道安全监管的长效机制。

3.1 解决当前隐患治理问题的对策

3.1.1 明确职责、加强监管

市县级政府要依据现有法律法规，尽快出台文件，指定明确主管部门，落实监管责任，避免出现责任不明，相互推诿。明确监管部门后，尽快制定监管措施和隐患治理办法，加强对油气管道企业的监管力度。鉴于当前管道企业存在隐患治理主体责任意识差，治理进度缓慢的现象，加大监管督促力度，必要时由主管部门牵头，相关部门联合执法，依法对隐患治理不力的管道企业进行责令限期、罚款等行政处罚，问题严重、不服管理的上报省级主管部门建议加大处罚力度，形成安全监管的高压态势。监管的目的不是处罚，但必要的处罚能加深对企业的督促教育，能够有效促进企业主体责任的落实和隐患治理的主动性，推进油气管道隐患治理的进度。

3.1.2 上下联动，积极协调

石油天然气管道占壓和安全距离不足的问题主要出现在村镇，涉及的多为民房或村镇小微企业个体财物，市区县政府在组织协调隐患治理工作中充分调动乡镇政府和村委会的作用，便于与居民拉近距离，面对面的交流协调，对宣传管道保护知识，增强村民保护意识，解决当前占压物拆迁清理工作具有重要意义。政府是管道企业的监管者，更是广大人民利益的维护者，各级政府上下联动，积极协调，利用调解的办法治理油气管道隐患，既能消除隐患又能维护基层人民的合法权益。同时对于个别以敛财为目的、采用非法违法手段、恶意阻碍管道保护或破坏管道的行为，依法从严处理。

3.1.3 顾全大局，落实企业主体责任

企业是隐患治理的责任主体，生产经营单位应当保证事故隐患排查治理所需的资金，建立资金使用专项制度。在隐患治理中企业要落实主体责任，承担社会责任，加大资金投入，主动与当地政府进行联系，以积极的行动和当地政府组织协调换取人民对管道保护及隐患治理工作的认同。对于整改难度较小、所需资金较少的隐患在最短时间内落实资金，予以消除；对于整改难度大、所需时间长的隐患，及时制定治理措施和应急预案，通过现有条件加大安全巡护、增添技术措施，将隐患危害程度降到最低，同时加大预算投入，对需要改线迁建的及时落实资金，开工建设。

3.2 建立油气管道安全生产长效机制的建议

1）加快监管体制机制的建设。

对当前油气管道安全监管现状进行调研，借鉴国外先进监管体制和好的经验做法，形成管理机构健全，监管责任明确的监管机制。

2）完善法律法规、标准。修订完善当前《石油天然气管道保护法》实施过程中显现出来的问题和不足，进一步明确政府监管部门和对管道企业的监管职能；突出企业在管道保护中主体责任；注重涉及管道建设使用土地权益的平衡，减少因利益纠纷产生的安全隐患。制定出台石油天然气管道运输行业监管的法律法规或行政条例，使政府在对管道企业的监管过程中有法可依。完善油气长输管道相关标准的修订，为管道建设和监管保护提供科学的标准和依据。

3）着眼长远，统筹规划。在新建管道时，发挥规划部门的职能，在考虑当前管道建设的同时放眼长远，注重规划建设的系统性、科学性和前瞻性，充分考虑城市建设和土地使用，尽量避免管道从城区等人口密集区或重要公共设施区域穿过，形成大的安全隐患和问题。

4 结 语

针对当前油气长输管道存在的隐患多、治理难度大、监管体制不顺畅、法律法规标准不完善的情况，文中通过对问题的深入剖析，既指出了解决现状的对策也提出建立油气长输管道安全监管长效机制的建议。

1）对策明确，针对性强，能够有效解决当前问题。从实际出发，依据现有法律法规明确部门，强化监管手段，加强组织协调，着手解决具体问题。

2）建议长远，全面科学，注重从根本上预防问题的产生。理顺体制，完善法规标准，是依法行政，建立法治国家的必然途径；着眼长远，统筹规划是预防和减少问题产生的根本措施。

参考文献：

[1] 周 瑞，毛艳玲.HES石油天然气管道运输安全问题的分析[J].中国石油和化工标准与质量，2013（16）：240.

[2] 国务院安委会办公室.国务院安委会关于安全生产重点工作专项督查和整治情况的通报[EB/OL].安全监管总局网站（2014-05-16）[2015-11-20].http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4976/2014/0516/234661/content_234661.htm.

[3] 中华人民共和国石油天然气管道保护法[S].2010.

[4] 田水承.现代安全经济理论与实务[M].江苏：中国矿业大学出版社，2004.

[5] 王明远.天然气开发与土地利用：法律权利的冲突和协调[J].清华法学，2010（21）：140-141.

[6] GB50253-2003.输油管道工程设计规范[S].2006.

[7] GB50251-2003.输气管道工程设计规范[S].2003.

[8] 王志滨.浅谈石油天然气管道安全管理问题及对策[J].化工管理，2014（2）：50.

[9] 孙锡云.尽快修改《石油天然气管道保护法》[N].中国安全生产报，2014-3-20（6）.