我国救助管理存在的问题及对策探讨

王思敏　班晓娜

摘要：社会救助是社会保障体系的最后一道保障线，对于社会中的弱势群体，即流浪乞讨者来说，救助管理站的不断完善与发展意义重大。但自2003年7月23日救助管理站正式成立以来，在救助管理的过程中出现了诸多问题，使救助管理站得不到最大效用的发挥，影响了救助流浪乞讨人员的效果，进而阻碍我国社会救助水平的提高，应从甄别机制、社会力量、专业化救助、发展经济、政府间合作救助的角度对救助管理站在救助管理过程中存在的问题进行改进。

关键词：社会救助；救助管理站；流浪乞讨者；专业化救助

每一个国家成立伊始，为了保障人们的基本生活，维护社会稳定，都会着手建立社会救助体系。救助管理站是社会救助体系的重要构成，设立救助管理站，得到了注重福利建设国家的纷纷响应。1834年，英国颁布《济贫法修正法案》，标志着以院内救济模式为特征的救助制度的确立。1933年，美国颁布《联邦紧急救助法》，美国首个全国性的救助机构“联邦紧急救助署”宣告成立。其中，英国经过180多年的福利建设，早已成为福利国家的楷模。而美国仅仅经过80多年的福利建设，也成为了福利国家的典型代表。自我国救助管理站正式成立以来，不断对其增加资金投入，颁布相关法律法规，完善相关法律细则，不断完善救助管理，使得救助管理站在基础设施、日常管理与服务等方面取得了较大进步。据2014年社会服务发展统计公报指出，全国共有救助管理站1949个，床位9.9万张，全年救助生活无着落的流动人员351.7万人次，其中站内救助299.5万人次，赶超2013年的工作成果。“十三五”规划提出了“统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活”的指示，为落实“十三五”规划，必须不断发掘救助体系中存在的问题，并探索相应的对策加以解决，不断完善我国的救助体系。

一、我国救助管理过程中存在的问题

随着经济发展和社会进步，社会救助体系的完善与发展越来越受到国家和人民的重视。但由于我国经济发展条件、区域发展不平衡状况、人们的思维观念等因素的制约，救助管理站在管理中仍存在诸多问题。

（一）流浪乞讨者身份难以甄别

甄别难已成为救助工作中的难题之一，难以或无法核实求助者的具体情况，就缺少确定其是否属于救助范畴的依据。《救助管理办法》虽界定了救助的标准和资格条件，但在现实工作中难以操作。首先，流浪乞讨者进站的路径不同，有主动到站求助的，也有被相关民政部门、慈善组织、志愿者、热心市民等护送到站的；其次，通过不同路径进站的流浪乞讨者身份不同、情况各异，从身份上看，有职业乞讨者、原生乞讨者，从救助的实际情况上看，有孤苦无依老人、被遗弃的儿童、无劳动能力的残疾人和生活偶然陷入困境的人。现实状况的复杂纷乱，甄别体制的不健全，加上工作人员甄别能力有限，对于那些无有效身份证明且又提供不出具体家庭住址、联系方式的乞讨者，工作人员无法即时有效的甄别核查。在现实救助工作中，存在某些不属救助范畴的乞讨者骗取救助的现象，频现职业乞讨者“跑站”行为，在增加救助管理站运作成本的同时，降低了救助管理的效率。

（二）救助管理部门主动救助遭到流浪乞讨者的拒绝

《救助管理办法》的原则是自愿求助、无偿救助，各地方政府及救助管理站在实际的工作中严格落实了这一原则，更显人性化。但调查发现，为数不少的流浪乞讨者宁愿风餐露宿，也不肯进站获取帮助，使救助管理站发挥不出其应有的社会效应。经过对互联网上有关“流浪乞讨者为何不愿进站”的采访的分析，总结出了两方面的原因：一方面，一些流浪乞讨者，特别是职业乞讨者，通过乞讨能够获得不错的收入，进站后自由受限，无法获得收入。另一方面，救助管理站只提供十天左右的临时照料，解决不了其根本问题。

（三）流浪乞讨人员进站后的日常管理难以维护

流浪乞讨者进站后的日常管理难维护主要表现在两个方面。一方面，某些受助者看中救助管理站环境舒适、有人照料又无需付费等条件，达到救助期限，不肯离开。另一方面，救助对象情况各异，一些老年人、儿童和智力缺陷者，在站内我行我素，对其胡乱喊叫、破坏站内公共设施、偷窃站内财物、伤害或殴打工作人员等行为，工作人员难以或无法通过告知、教育等手段对其进行有效管理，根据《救助管理办法》，工作人员不准通过体罚、囚禁等强制手段对其进行压制，又不能将其强行遣送，加大了管理难度。救助对象日常管理难维护又进一步触发了日常救助花销大、公共设施难维护、公共财产难看管、站内工作人员人身安全难保障等一系列问题。

（四）救助后的“二次流浪”难遏制

“二次流浪”，指流浪乞讨者通过流入地政府返送回乡，受某些因素影响，被返送的流浪乞讨者再次外出流浪乞讨，这种情况多发生在残疾人、未成年人和老年人中，这与其劳动能力弱或无劳动能力是分不开的。“二次流浪”难遏制主要有两方面的原因。一方面，流出地一般都是贫困落后地区，地方政府缺乏接回流浪乞讨者的动力，对其安置工作也难以开展，甚至有些地方政府更倾向于让其继续在较发达城市流浪乞讨，这样不仅可以让流浪乞讨者有活路可寻，还可以给原地方政府减轻一些不必要的负担。另一方面，由于原住地可能存在着基础设施不完善、生存环境恶劣、自然灾害频发等不利于生存的问题，导致一些救助对象不愿意主动返乡，即使返回家乡，也解决不了流浪乞讨者的根本问题，再次踏上流浪乞讨之路在所难免。

（五）特殊的救助对象难安置

特殊的救助对象，即危重病人、残疾人、老年人和流浪儿童，此类救助对象需要的是长期住养式的福利救助，而救助管理站提供的只是为期十天的暂时性救助，达到救助期限后，如何妥善安置，则是救助管理的一大困扰，其大多来自贫困偏远地区，无法提供准确的家庭住址及家属的联系方式，工作人员无法核实其具体情况，也无法同其家属取得联系，即使联系到亲人，也有家属和流出地民政部门不愿接回的情况。救助管理站应上报政府部门申请安置，由于资金、基础设施等问题，使得民政部门的安置能力有限，加大了流入地政府的安置压力。

二、完善我国救助管理的对策

（一）建立健全甄别机制，提高工作人员的甄别能力

首先，完善救助管理信息系统，2005年8月8日，民政部举行了“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”开通仪式，初步实现了救助网络覆盖全国，救助管理业务信息共享，标志着救助工作进入了信息化管理的新阶段，使得身份甄别更加科学、便捷，但随着信息化的不断发展，该系统需要不断更新和完善。其次，组建相关领域专家队伍，研究、开发“流浪乞讨者甄别”软件，例如，开发流浪乞讨者指纹检验软件，通过建立科学的救助标准，在城市范围内，对符合标准的流浪者进行指纹采集，实现不同城市、地区间的信息共享，并定期进行指纹编辑，对主动求助的流浪者进行指纹验证，如无验证结果，再通过其他方式进行核查。最后，提高救助管理站工作人员的甄别能力，定期组织救助人员培训，教授其科学、高效的甄别方法，并通过甄别实践，理论结合实际，不断提高甄别能力。

（二）充分发挥社会力量和信息科技力量，吸收非政府组织参与

对流浪乞讨者的救助，应坚持在政府的引领下，积极吸收非政府组织来补充救助力量的不足。相比政府，非政府组织工作涵盖面广，一些民间组织与流浪乞讨者的生活更贴近，更加了解流浪乞讨者的实际需要，并能够及时给予救助。为了更好、更全面的救助流浪乞讨者，应该充分发挥社会力量，如慈善机构、民间社团组织、爱心个人的力量等，对政府救助力量进行补充。此外，可以效仿“老人防走失”手环，给符合救助条件的流浪乞讨者发放“求助”手环，开发手环的“求助”、“GPS”系统，当其突发疾病或遇到其他困难时，可以点击“求助”键进行求助，经过GPS定位，救助管理站遵循就近原则对其进行救助。“求助”手环可能存在道德风险，一些乞讨者可能会在不必要的情况下按键求助，这就需要救助管理站采取合适的措施，如对首犯、再犯者进行教育，对于惯犯没收手环。

（三）提高专业化救助管理水平，提升服务水平

定期组织站内管理人员的专业技能培训，制定专业技能水平标准，定期对救助管理工作人员进行考核，根据对考核结果的分析、评价，制定培训的时间、内容、方式、次数等，增强站内管理人员的专业知识、技能。组建志愿服务队伍，主要吸收那些热心于社会救助工作、有責任心的志愿者，并对其进行专业知识和技能培训指导，志愿者队伍内部也应建立相关的规则，规范志愿者的行为。引进专业工作者，制定科学合理的考核标准，政府相关部门可以组织严格的“专业救助资格”考察，酌情考核专业知识和救助实践两方面的内容，对于通过者，授予国家认定的“专业资格证书”，让合格的专业工作者投身到救助管理工作中去，在个别工作人员专业化救助水平提高的同时，组织专业工作者对其他工作人员进行组织间的培训，提高工作人员的整体救助服务水平。

（四）加大扶贫力度，全面建设社会主义新农村

“十三五”规划提出了“精准扶贫、精准脱贫”的指示，地方政府应全面贯彻落实“十三五”规划，坚持因地制宜、因人制宜的原则。对土地贫瘠、灾害频发、严重缺水的贫困地区进行扶贫搬迁。扩大贫困地区基础设施覆盖面，解决通路、通水、通电、通网络等问题。实施产业化扶贫，给予优惠政策，吸引龙头产业入驻，实现农业产业化经营，引领农民走上致富路，打造社会主义新农村。此外，给予劳动能力弱和丧失劳动能力者兜底性的保障津贴，并根据经济发展水平和物价水平，适时提高津贴水平。一旦贫困地区实现了“老有所终”、“壮有所用”、“幼有所长”、“鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”，就不会有人再愿意选择流浪乞讨的艰辛路，流浪乞讨者的返乡安置、“二次流浪”等难题自然迎刃而解。

（五）加强流入地与流出地政府间配合，实现地方政府间救助衔接

对于流入地政府，应加强救助管理站及救助工作人员建设，向流浪乞讨者提供更好的救助环境、救助服务、物质帮助、技能培训、文娱活动等。通过正当途径，对流浪乞讨者的具体情况进行核实，了解其具体家庭住址、家属的联系方式等，并与其亲属进行联系，通知家属接回。对于无法联系到亲属或亲属不愿接回的情况，救助管理站须上报民政部门，民政部门进一步与流出地政府沟通协调。对于流出地政府，是否接收流浪乞讨者、如何安置流浪乞讨者是其最大的考验。救助流浪乞讨者是流入地和流出地双方政府共同的责任，缺少任何一方，救助工作就无法顺利开展，因此，双方在做好自身工作的基础上，还应相互配合。此外，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应做好职责范围内的相关工作，促进流入地与流出地政府间救助合作的顺利进行。

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（作者单位：辽宁师范大学管理学院）